POLIZIA LOCALE E FUNZIONI DI POLIZIA GIUDIZIARIA: OPERATIVITA’ E LIMITI
di Saverio Linguanti
Le funzioni di polizia giudiziaria delle polizie locali trovano in primo luogo un riferimento normativo nell’art. 3 della l. 7 marzo 1986, n. 65, “Legge-quadro sull’ordinamento della polizia municipale”, “ secondo il quale “gli addetti al servizio di polizia municipale esercitano nel territorio di competenza le funzioni istituzionali previste dalla presente legge e collaborano, nell’ambito delle proprie attribuzioni, con le Forze di polizia dello Stato, previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorità”.
La medesima normativa all’art. 5, comma 1, lett. a), prevede che “il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche: a) funzioni di polizia giudiziaria, rivestendo a tal fine la qualità di agente di polizia giudiziaria, riferita agli operatori, o di ufficiale di polizia giudiziaria, riferita ai responsabili del servizio o del Corpo e agli addetti al coordinamento e al controllo, ai sensi dell’articolo 221, terzo comma, del codice di procedura penale” . Questa disposizione deve essere letta in combinato disposto con l’ art. 57, comma 2, lett. b) e c) del codice di procedura penale che stabiliscono rispettivamente come siano ufficiali di polizia giudiziaria […] gli ufficiali superiori e inferiori e i sottufficiali dei carabinieri, della guardia di finanza, degli agenti di custodia e del corpo forestale dello Stato nonché gli altri appartenenti alle predette forze di polizia ai quali l’ordinamento delle rispettive amministrazioni riconosce tale qualità”, ed il sindaco dei comuni ove non abbia sede un ufficio della polizia di Stato ovvero un comando dell’arma dei carabinieri o della guardia di finanza.
Lo stesso articolo 57 c.p.p al comma 3 chiarisce poi che sono altresì ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, nei limiti del servizio cui sono destinate e secondo le rispettive attribuzioni, le persone alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall’articolo 55.
Il comma in esame si riferisce circa il personale direttivo dei Vigili del Fuoco, all’art. 16 della l. n. 469 del 13 maggio 1961; circa gli ufficiali sanitari, all’art. 40 del r.d. n. 1265 del 27 luglio 1934; circa il corpo dei Vigili Urbani, all’art. 5 della l. n. 65 del 7 marzo 1986; circa i funzionari doganali, all’art. 324 del d.P.R. n. 43 del 23 gennaio 1973; circa gli ispettori e i ricevitori dei monopoli algli artt. 7 e 19 del r.d. n. 577 del 14 giugno 1941; circa gli agenti consolari all’estero, agli artt. 46 e 52 del d.P.R. n. 200 del 5 gennaio 1967, n. 200; circa le capitanerie di porto, all’art. 1235 cod. nav.; circa i comandanti di navi ed aeromobili, all’art. 1235 cod. nav.; circa gli ispettori delle poste all’art. 32 cod. postale; circa gli addetti alle USL in materia infortunistica, all’art. 21 della l. n. 83323-12-1978, n. 833; circa i medici provinciali, all’art. 17 della l. n. 441 26 febbraio 1963; circa gli ingegneri del Corpo delle miniere all’art. 5 del d.P.R. n. 128 del 9 aprile 1959.
Ma quali sarebbero queste funzioni?
L’art. 55 c.p.p. al comma 1 precisa che:
1.La polizia giudiziaria deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale.
2. Svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall’autorità giudiziaria.
3. Le funzioni indicate nei commi 1 e 2 sono svolte dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria”.
Pertanto il comma 1 dell’articolo 55 prevede espressamente un’attività della polizia giudiziaria anche di propria iniziativa, suddividendo ulteriormente in:
– attività informativa, che consiste nell’acquisire la notizia di reato, mediante l’apprensione diretta o mediante ricezione (si veda l’ art. 330), per poi riferirla al pubblico ministero ai sensi dell’art. 347.
– attività investigativa che consiste invece nella ricerca dell’autore del reato, con i mezzi di cui all’articolo 348.
– attività assicurativa, attività mediante la quale la polizia giudiziaria preserva da alterazioni, smarrimento e simili, le prove da portare in sede dibattimentale o in altra fase del procedimento penale.
Non ultimo spetta alla polizia giudiziaria l’obbligo di raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale e l’obbligo di impedire che i reati siano portati a conseguenze peggiori.
Tutte queste funzioni sono svolte unicamente dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria e la distinzione tra le due qualifiche non serve solamente sotto il profilo organizzativo interno dell’ente, ma anche e sopratutto per distinguere le ipotesi riservate solo agli ufficiali, e non agli agenti, in particolare la ricezione della denuncia e della querela (artt. Art. 333 e 337 c.p.p) , oppure l’assunzione di informazioni (art. 350) e di notizie ed indicazioni dalla persona sottoposta alle indagini (art.350, comma 5), le perquisizioni di propria iniziativa (art. 352) o su delega (art. 247, comma 3) .
Sempre per ciò che riguarda gli ufficiali di polizia giudiziaria, alcuni atti possono essere compiuti autonomamente, mentre altri possono essere compiuti solo su indicazione del pubblico ministero o del giudice.
Tra gli atti di iniziativa autonoma degli ufficiali troviamo:
il sequestro preventivo di cose pertinenti il reato (art. 321 c.p.p.); le perquisizioni personali e locali (art. 352 c.p.p.); assunzioni di sommarie informazioni dell’indagato libero, arrestato o fermato, se sul luogo o nell’immediatezza del fatto (art. 350 c.p.p.); assunzione di informazioni da persona imputata in procedimento connesso o collegato (art. 351 c.p.p.); acquisizione di plichi sigillati o di corrispondenza e loro eventuale apertura, se autorizzata dal P.M. (art. 353 c.p.p.); accertamenti e rilievi sulle persone, non implicanti ispezione personale (art. 354 c.p.p.);accertamenti e rilievi necessari sullo stato dei luoghi e delle cose, se vi è pericolo nel ritardo e se il P.M. non può intervenire tempestivamente (art. 354 c.p.p.); sequestro del corpo del reato e delle cose a questo pertinenti, se del caso (art. 354 c.p.p.).
Tra gli atti delegati dal PM o dal giudice troviamo invece: il sequestro di corrispondenza presso uffici postali e telegrafici (art. 254 c.p.p.); il sequestro del corpo del reato e delle cose ad esso pertinenti, anche a seguito di perquisizione (artt. 252-253 c.p.p.); il sequestro di documenti, titoli, valori e somme presso banche (art. 255 c.p.p.); ispezioni di luoghi, cose o persone (artt. 245-246 c.p.p.); perquisizioni personali, locali e domiciliari (artt. 249-251 c.p.p.); intercettazioni di conversazioni o comunicazioni (art. 267 c.p.p.).
Le funzioni dell’articolo 55 comma 1 sopra delineate, per ciò che concerne la polizia locale devono però essere lette strettamente nel rispetto dell’articolo 55 comma 3 c.p.p, cioè limitatamente ai fattori temporali e territoriali. Su questo specifico punto la giurisprudenza di Cassazione ha più volte affermato che “ai sensi della L. 7 marzo 1986, n. 65, art. 5 e dell’art. 57 c.p.p., comma 2, lett. b), la qualità di agenti di polizia giudiziaria è espressamente attribuita alle guardie dei comuni, alle quali è riconosciuto il potere di intervento nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, tra le quali rientra lo svolgimento di funzioni attinenti all’accertamento di reati di qualsiasi genere, che si siano verificati in loro presenza, e che richieda un pronto intervento anche al fine di acquisizione probatoria” (Cass. pen. Sez. III, Sent. 30-08-2022, n. 31930; Cass. pen., sez. 1, 10/03/1994, sentenza n. 1193; Cass. civ. Sez. II Ord., 08/02/2019, n. 3839; Cass. civ. Sez. VI – 2 Ord., 30/01/2019, n. 2748 queste ultime sui limiti territoriali).
E’ indubbio pertanto che la qualifica di agenti di polizia giudiziaria attribuita agli appartenenti alla polizia locale sia limitata nel tempo (“quando sono in servizio”) e nello spazio (“nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza”), a differenza di altri corpi come la Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza i cui appartenenti operano su tutto il territorio nazionale e sono sempre in servizio” (per tutti Cass. civ. Sez. lavoro, Ord., 02/12/2019, n. 31388; Cass. pen. 10/06/2015, n. 35099).
Da questo deriva che le operazioni di polizia giudiziaria da parte della Polizia locale, d’iniziativa dei singoli agenti durante il servizio, sono ammesse esclusivamente in caso di necessità e legate alla flagranza dell’illecito commesso nel territorio di appartenenza, mentre al di là di tale ipotesi l’attività di polizia giudiziaria della Polizia locale è consentita esclusivamente “alla dipendenza e sotto la direzione dell’autorità giudiziaria” (art. 56 c.p.p.), limitatamente agli “atti ad essa specificamente delegati a norma dell’articolo 370, e sempre in esecuzione delle direttive fornite dal pubblico ministero, senza alcuna possibilità di attività di iniziativa propria.
Di recente la Corte di Cassazione penale Sez. III con sentenza n. 31930 del 30 agosto 2022 è intervenuta sul tema dell’ ambito di competenza della polizia locale pronunciandosi su un ricorso proposto contro un decreto di sequestro probatorio di un autocarro ritenuto adibito a trasporto di rifiuti. I reati per i quali è stato effettuato il sequestro sono quelli di gestione illecita di rifiuti, ex art. 256, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, e di occupazione abusiva di un bene demaniale, ex artt. 633 e 639-bis cod. pen., quest’ultimo in relazione ad un piccolo edificio del demanio marittimo nel quale erano stati accatastati rifiuti. Il Tribunale pronunciandosi in sede di riesame, aveva confermato il decreto di sequestro probatorio ed il proprietario del mezzo aveva per questo presentato ricorso per cassazione contro l’ordinanza eccependo con un unico motivo la violazione di legge, in riferimento all’art. 256, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, a norma dell’art. 606, comma 1, lett. b), cod. proc. pen., ritenendo illegittimo il sequestro in quanto eseguito da agenti di polizia municipale. Secondo il ricorrente l’attività di controllo della polizia locale sui veicoli è disciplinata dall’art. 192, commi 3 e 4, cod. strada, e che dunque attività ulteriori, come il sequestro del suo mezzo in relazione al trasporto rifiuti, sono da ritenere illegittimamente compiute.
La Corte di cassazione penale sezione III con la sentenza n. 31930 ha respinto il ricorso motivando che ai sensi dell’art. 5 legge 7 marzo 1986, n. 65 e dell’art. 57, comma secondo, lett. b) cod. proc. pen. la qualità di agenti di polizia giudiziaria è espressamente attribuita alla polizia locale alla quale “è riconosciuto il potere di intervento nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, tra le quali rientra lo svolgimento di funzioni attinenti all’ accertamento di reati di qualsiasi genere, che si siano verificati in loro presenza, e che richieda un pronto intervento anche al fine di acquisizione probatoria”.
Nella sentenza i supremi giudici hanno meglio precisato che dall’art. 57 cod. proc. pen. non si evince che l’attività di agenti di polizia giudiziaria attribuita alla polizia locale “debba essere limitata ai soli reati che ledano interessi comunali, in quanto la dizione della norma ha carattere generale e la disposizione è confermativa di quella contenuta nell’art. 5, comma 1, lett. a), legge 7 marzo 1986, n. 65, sull’ordinamento della polizia municipale” (si veda al proposito anche C. Cassazione Sez. 5, n. 1869 del 05/11/1992).
I giudici poi nella sentenza n. 31930/2022 si soffermano sulla qualifica degli agenti che hanno proceduto al sequestro e sanciscono che non è importante nemmeno valutare se i soggetti che hanno proceduto al sequestro contestato fossero qualificabili come ufficiali o, invece, solo come agenti di polizia giudiziaria. La Cassazione Penale sezione III infatti richiamando un orientamento consolidato ha affermato che “in caso di sequestro del corpo del reato o di cose al reato pertinenti, operato, d’iniziativa, da agenti e non da ufficiali di polizia giudiziaria, il giudice ha il compito di verificare se costoro hanno agito in una situazione caratterizzata dalla necessità e dell’urgenza, che sono i presupposti di legittimità dell’atto compiuto (per tutte C. Cassaz. Sez. 2, n. 5651 del 11/01/2007 ; C.Cassaz.Sez. 3, n. 42899 del 28/09/2004).
Del medesimo avviso la Corte di Cassazione sezione III Sez. 3 laddove nella Sentenza n. 42899 del 28/09/2004 ha affermato che la legittimità del sequestro di apparecchi di videopoker eseguito da vigili urbani, pur essendo questi ultimi solo agenti, e non ufficiali, di polizia giudiziaria, “in quanto per tali apparecchiature la necessità e l’urgenza di provvedere è “in re ipsa”, stante il fine di assicurare il corpo del reato, suscettibile di confisca obbligatoria in caso di condanna, e di evitare che, mediante eventuali modificazioni del congegno elettronico, possano disperdersi le tracce del reato”.
Nessun dubbio sussiste certamente sui limiti territoriali di espletamento delle funzioni di P.G da parte della Polizia Locale ; emblematico a tale proposito è il caso di un Comando Intercomunale di polizia locale istituito presso un comune lombardo che ha acquisito delle registrazioni audio-video presso un altro comando di P.L, quale presunta fonte di prova, pur non sussistendo il presupposto della necessità dovuta dalla flagranza dell’illecito commesso durante il servizio e fuori dal territorio comunale (nonché peraltro anche provinciale) di propria competenza. Il Garante della Privacy è intervenuto sanzionando il comune sede del Comando che ha fornito le immagini e registrazioni audio-video dopo aver verificato dalla documentazione in atti che l’acquisizione della registrazione in questione non era stata disposta dall’autorità giudiziaria e che il predetto Comando Intercomunale non aveva agito su delega della stessa (Provvedimento GPDP 16.11.2023 n. 578).
Secondo il Garante il Comune non avrebbe dovuto dar seguito a una richiesta di acquisizione di immagini/audio di videosorveglianza presentata da un Comando Intercomunale operante in una diversa provincia, in assenza di evidenze che dimostrassero come la richiesta in questione fosse stata avanzata su richiesta e delega dell’autorità giudiziaria. Fornendo quanto richiesto dall’altro Comando il Comune secondo il Garante ha effettuato una comunicazione di dati personali in maniera non conforme al principio di “liceità, correttezza e trasparenza” e in assenza di base giuridica, in violazione degli artt. 5, par. 1, lett. a) e 6 del Regolamento, nonché 2-ter del Codice (nel testo antecedente alle modifiche apportate dal d.l. 8 ottobre 2021, n. 139, vigente al tempo dei fatti oggetto di reclamo).
Le funzioni di P.G. svolte dalla polizia locale non escludono né limitano il rapporto di dipendenza con l’ente di appartenenza dovendosi riconoscere dunque sussistente sia un rapporto di tipo gerarchico nei confronti dell’amministrazione, sia un rapporto di tipo funzionale nei confronti dell’A.G.
La subordinazione gerarchica comporta una piena dipendenza disciplinare, esecutiva ed amministrativa nel senso che coloro che espletano funzioni di P.G. burocraticamente e amministrativamente dipendono dai loro superiori gerarchici ed espletano l’attività istituzionale in base alle leggi ed ai regolamenti dell’amministrazione di appartenenza
Il rapporto di dipendenza funzionale dall’autorità giudiziaria comporta invece un vero e proprio potere disciplinare che l’A.G può esercitare su ufficiali e agenti di P.G. A tale proposito il potere disciplinare sui componenti della polizia giudiziaria spetta al procuratore generale presso la Corte d’Appello, nel cui distretto l’appartenente alla polizia giudiziaria presta servizio, su segnalazione del procuratore della Repubblica presso il tribunale. La potestà disciplinare viene attivata nei seguenti casi:
– omissione di riferire, senza giustificato motivo, all’A.G. la notizia di reato nei termini indicati dall’art. 347 c.p. (art. 16 disp. att. cpp);
– omissione o ritardo, senza giustificato motivo, dell’esecuzione di un ordine (art. 16 disp. att. cpp);
– esecuzione parziale o totale di un ordine, senza un giustificato motivo (art. 16 disp. att. cpp);
– violazione di ogni altra disposizione di legge relativa alle funzioni di P.G. (art. 16 disp. att. cpp);
–violazione dell’obbligo del segreto d’ufficio o di pubblicazione (artt. 114 e 369 cpp);
– in caso di consigli dati sulla scelta del difensore (art. 25 disp. att. cpp).
Ufficiali o agenti di P.G. rispondono comunque disciplinarmente nei confronti della amministrazione di appartenenza, per condotte diverse da quelle indicate dalle norme di attuazione del codice di procedura penale, poste in essere nell’espletamento delle funzioni di P.G.
Un ultima considerazione sulle funzioni di polizia giudiziaria “limitata” prevista dall’ articolo 57 c.p.p al comma 3 : il richiamo ai limiti del servizio cui sono destinati ed il riferimento alle rispettive attribuzioni per le persone alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall’articolo 55, non vale solo per la polizia locale perché analoga posizione si riscontra per esempio per il personale direttivo dei Vigili del Fuoco, all’art. 16 della l. n. 469 del 13 maggio 1961 , per gli ufficiali sanitari, all’art. 40 del r.d. n. 1265 del 27 luglio 1934, per i funzionari doganali, all’art. 324 del d.P.R. n. 43 del 23 gennaio 1973, per il personale ispettivo dei monopoli agli artt. 7 e 19 del r.d. n. 577 del 14 giugno 1941, per gli agenti consolari all’estero, agli artt. 46 e 52 del d.P.R. n. 200 del 5 gennaio 1967, n. 200, per il personale delle capitanerie di porto, all’art. 1235 cod. nav., per i comandanti di navi ed aeromobili, all’art. 1235 cod. nav., per gli ispettori ASL in materia infortunistica, all’art. 21 della l. n. 833/78, per i medici provinciali, all’art. 17 della l. n. 441 26 febbraio 1963.
