LE LICENZE DI POLIZIA TRA PERSONALITA’ E RAPPRESENTANZA: IMPLICAZIONI OPERATIVE E VERIFICHE
di Saverio Linguanti
Dalla semplice lettura dell’’art. 8 del RD n. 773/1931 T.u.l.p.s. ricaviamo che “Le autorizzazioni di polizia sono personali: non possono in alcun modo essere trasmesse né dar luogo a rapporti di rappresentanza, salvi i casi espressamente preveduti dalla legge.
Nei casi in cui è consentita la rappresentanza nell’esercizio di una autorizzazione di polizia, il rappresentante deve possedere i requisiti necessari per conseguire l’autorizzazione e ottenere l’approvazione dell’autorità di pubblica sicurezza che ha conceduto l’autorizzazione”.
Corre l’obbligo in primis di precisare che nonostante il contenitore normativo (R.D n. 773/1931) sia denominato testo unico di leggi di pubblica sicurezza, molte delle licenze ad esso riferite appartengono in realtà alla materia della polizia amministrativa, che è materia ben diversa dalla pubblica sicurezza.
C’è chi sostiene che siano soggette al particolare regime della licenza e trovino collocazione nel TULPS tutte quelle attività di polizia amministrativa ritenute particolarmente delicate e sensibili e che, in assenza delle opportune cautele, sono potenzialmente in grado di costituire un pericolo per la collettività (si veda per esempio la fabbricazione, la vendita di materiale pirotecnico e l’attività concernente il loro utilizzo di cui agli artt. 46 e ss TULPS). L’affermazione è parzialmente corretta, in quanto la differenziazione tra polizia amministrativa e pubblica sicurezza è frutto chiaramente di una scelta legislativa sulla quale la corte costituzionale ha già da tempo avuto modo di esprimersi.
Più precisamente la Corte Costituzionale nella sentenza n. 290/2001 ha affermato che la pubblica sicurezza deve intendersi come funzione inerente alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico, e che la ripartizione delle competenze tra lo Stato e le Regioni, in relazione alle funzioni di polizia, deve ritenersi fondata sulla distinzione “tra le competenze attinenti alla sicurezza pubblica, riservate in via esclusiva allo Stato ex art. 4 del DPR n. 616 del 1977, e le altre funzioni rientranti nella nozione di polizia amministrativa, trasferite alle Regioni come funzioni accessorie rispetto agli ambiti materiali attribuiti alla loro competenza”.
Più in particolare la funzione di polizia di sicurezza secondo la Corte Costituzionale riguarda quindi le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico e dunque si riferisce alla attività di polizia giudiziaria e a quella di pubblica sicurezza.
Al contrario, la funzione di polizia amministrativa riguarda, diversamente, l’attività di prevenzione e repressione diretta ad evitare danni o pregiudizi a persone o cose nello svolgimento di attività rientranti nelle materie affidate alla competenza regionale (si veda Corte Costituzionale sentenza n. 218 del 1988).
Si aggiunga che nel momento in cui sono state delegate le funzioni di polizia amministrativa ai comuni, l’art. 159, comma 2, del d.lgs. n. 112 del 1998 ha precisato che le funzioni e i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico e alla sicurezza pubblica concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come “il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonchè alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni “.
Appare dunque chiaro che in base alla tradizionale nozione di ordine pubblico e sicurezza pubblica ricavabile dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, sono riservate allo Stato le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume importanza fondamentale per l’esistenza stessa dell’ordinamento.
1.La personalità delle licenze di polizia
Le autorizzazioni di polizia, tutte, sono di carattere personale, e pertanto intrasmissibili e non in grado di dar luogo a rapporti di rappresentanza, salvo i casi particolari previsti dalla legge e richiamati dallo stesso TULPS. Dal principio di personalità dell’art. 8 TULPS. discende l’obbligo per l’Autorità competente (di polizia amministrativa o di Pubblica Sicurezza a secondo del tipo di licenza) di rilasciare la licenza solo quando il richiedente sia in possesso dei requisiti soggettivi prescritti dalla legge.
Correttamente e più precisamente potremmo dire che le licenze di polizia sono provvedimenti definiti “intuitu personae”, nel senso che con il rilascio si instaura un rapporto giuridico che intercorre esclusivamente tra l’Autorità ed il soggetto richiedente.
Questo principio di personalità delle licenze di pubblica sicurezza e di polizia amministrativa rappresenta un requisito essenziale del titolo e la giurisprudenza amministrativa ha confermato nel corso degli anni questa impostazione, sottolineando anche che un tale principio tende ad attuare un controllo efficace del soggetto autorizzato, sul presupposto che lo stesso assuma in prima persona la responsabilità di svolgere l’attività in piena conformità rispetto alle finalità che l’autorità competente al rilascio si prefigge di realizzare.
Per ciò che riguarda poi in particolare le licenze di pubblica sicurezza che trovano riferimento nel TULPS, si deve aggiungere che il principio di personalità della licenza stessa dovrebbe scongiurare il rischio di una non chiara individuazione dell’interlocutore dell’autorità di pubblica sicurezza, in un settore di attività invece in cui la logica di sorveglianza immediata nei confronti del privato deve essere garantita per esigenze ineludibili di ordine pubblico.
In ogni caso la personalità delle licenze, sia di pubblica sicurezza che di polizia amministrativa, comporta che nel caso in cui l’attività sia svolta in forma societaria, la licenza andrà rilasciata a favore del rappresentante legale o della persona investita dei poteri di rappresentanza organica della società stessa. ( si veda in proposito Cons. Stato, Sez. VI, 20.10.2005, n. 5902; Cons. Stato Sez. V 28.07.2015, n. 3701; Cons. di Stato, Sez. III, 22.03.2017, n. 1303 ).
Inoltre, dato il loro carattere strettamente personale, la licenza di polizia amministrativa e di pubblica sicurezza non può essere ceduta autonomamente dall’attività, e sono quindi da ritenersi affetti da nullità ex art. 1418 co 1 cc tutti gli atti contrattuali che prevedano la cessione suddetta. Nel caso in cui l’azienda sia ceduta, dovranno essere richieste ex novo dall’amministratore legale rappresentane della società o titolare delle ditta individuale, fermo restando che comunque il contratto di trasferimento della proprietà dell’azienda è da considerarsi valido e legittimo (Cass. Civ. Sez. II, Sentenza 16.10.2006, n. 22112 ).
Il principio di intrasmissibilità della licenza non è assoluto bensì relativo, dal momento che il Regolamento di esecuzione del TULPS R.D n. 635/1940 ammette una deroga, rappresentata dall’art. 12 bis che prevede un’ipotesi speciale di subingresso dell’erede in una licenza di polizia. La norma prevede infatti che “ Nel caso di morte del titolare, l’erede, ovvero, se si tratta del titolare di un’impresa esercitata in forma societaria, colui che vi subentra, può richiedere il rilascio di una nuova autorizzazione, continuando l’attività nei tre mesi successivi alla data della morte.”
2. La rappresentanza nelle autorizzazioni di polizia
Altra conseguenza del principio di personalità di cui all’art. 8 TULPS è l’obbligo per il titolare della licenza di condurre personalmente la propria attività. Tuttavia lo stesso articolo 8 al comma 2 sancisce che “Nei casi in cui è consentita la rappresentanza nell’esercizio di una autorizzazione di polizia, il rappresentante deve possedere i requisiti necessari per conseguire l’autorizzazione e ottenere l’approvazione dell’autorità di pubblica sicurezza che ha conceduto l’autorizzazione”. Tant’è per esempio che l’art. 93 dello stesso TULPS in materia di esercizi pubblici, prevede che “si può condurre l’esercizio per mezzo di rappresentante”.
La rappresentanza è un istituto del diritto civile, disciplinato dalle regole degli artt. 1387 e ss cc, in base al quale ad un soggetto (il rappresentante) è attribuito dalla legge o dall’interessato uno specifico potere di sostituirsi all’interessato/rappresentato nel compimento di attività giuridica per conto di quest’ultimo e con effetti diretti nella sua sfera giuridica.
Pertanto con l’istituto della rappresentanza il soggetto rappresentante può impegnare il rappresentato nei confronti dei terzi sempre però con i limiti forniti nell’atto di rappresentanza dall’interessato, atto che peraltro dovrà assumere la veste dell’atto pubblico o della scrittura privata registrata per avere validità erga omnes. Ecco dunque che l’istituto della rappresentanza previsto dagli articoli 8 e 93 TULPS deve essere interpretato come la possibilità per il titolare dell’autorizzazione di polizia di farsi sostituire da altro soggetto, cui spetterà l’esercizio dell’attività e necessariamente l’obbligo del rispetto della legge e delle eventuali prescrizioni imposte dall’amministrazione competente.
Il legislatore nazionale in coerenza con quanto detto sopra ha previsto all’art. 8 co 2 TULPS che il rappresentante possegga gli stessi requisiti del titolare dell’autorizzazione ed all’articolo 12 si stabilisce che “Nei casi in cui è consentita la rappresentanza nell’esercizio di un’attività autorizzata, la domanda dell’interessato deve contenere il consenso scritto dell’eventuale rappresentante. Gli atti di consenso possono essere assunti davanti al dipendente competente a ricevere la documentazione”.
Pertanto, gli accertamenti sulle capacità tecniche e sui requisiti morali previsti dalla normativa di pubblica sicurezza non si limiteranno alla persona del solo richiedente il rilascio dell’autorizzazione ma anche al soggetto indicato nell’istanza come suo rappresentante.
Circa l’applicabilità e la dimensione della rappresentanza nell’ambito delle licenze di pubblica sicurezza, l’Avvocatura Generale dello Stato ha avuto modo di chiarire nel parere Sez. IV – V 30795/2018 e ripreso dalla circolare del Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Ufficio dell’Amministrazione Generale del 28.01.2019 , che tale istituto risponde all’esigenza di instaurare un collegamento qualificato fra l’Amministrazione ed il titolare della licenza ed “ha la funzione di responsabilizzare il dominus in ordine all’attività assentita, anche quando la stessa sia esercita da un suo rappresentante. Il titolare della licenza, infatti, ricorrendo alla rappresentanza diretta conserva pur sempre un effettivo controllo sull’operato del rappresentato ed allo stesso tempo risponde all’Amministrazione del suo operato”. Sulla stessa linea interpretativa si pone anche la maggioritaria giurisprudenza amministrativa. Fondamentale appare però sottolineare che il rappresentato deve essere in condizione di esercitare un controllo diretto sul rappresentante mediante specifici poteri di direzione poiché le conseguenze sfavorevoli dell’ agire del rappresentante ricadranno sul titolare della licenza.
Differisce dal rappresentante la figura giuridica del preposto, utilizzata e richiamata da molte leggi regionale in tema di somministrazione di alimenti e bevande.
Il Ministero dello Sviluppo Economico ha avuto modo di precisare nella risoluzione n. 3075 del 12 gennaio 2016 che il titolare dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande o il suo rappresentante, solo ai sensi e per gli effetti degli articoli 8 e 93 del TULPS e considerato il principio di personalità delle licenze di polizia desumibile dallo stesso articolo 8 del TULPS che esige l’identità tra il titolare della licenza (o il suo rappresentante) e l’effettivo gestore dell’attività autorizzata, sono obbligati alla effettiva gestione dell’esercizio e pertanto devono assicurare una costante presenza nell’ambito della sede (sono consentite le assenze temporanee per comuni esigenze come indicato nella citata nota del 16-7-2013 del Ministero dell’Interno.
La figura del proposto invece può non essere necessariamente legata contrattualmente al soggetto titolare dell’autorizzazione e può non essere sempre presente nell’esercizio commerciale, fermo restando, come precisato nella circolare n. 3656 del 12-9-2012, che la preposizione all’attività commerciale deve essere effettiva e non solo nominalistica, con la conseguenza che il soggetto preposto deve comunque assumersi tutti i poteri e le conseguenti responsabilità che il ruolo richiede.
Resta in ogni caso la possibilità che entrambe le figure di rappresentante e di preposto siano cumulate in capo alla stessa persona.
