GLI ORARI DI FUNZIONAMENTO DEI VIDEOGIOCHI: POTERI DI INTERVENTO COMUNALI
di Daniela Tedoldi
La materia degli orari di funzionamento dei videogiochi e delle facoltà/poteri di intervento del Comune è da tempo oggetto di interpretazioni giurisprudenziali, sempre però univoche, più o meno chiare nell’esame dei presupposti; certamente tra le sentenze più rappresentative del pensiero dei giudici dobbiamo registrare la pronuncia del Consiglio di Stato n. 2196 del 2024 che fornisce un punto fondamentale per l’esame del comportamento amministrativo delle amministrazioni locali.
La prima considerazione risiede nella individuazione della competenza legislativa della materia, cioè il gioco d’azzardo, che per le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, ed anche per l’impatto sul territorio non deve essere fatta rientrare nella competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all’art. 117 comma 2 lett. h), Cost., bensì nella tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica.
Secondo i supremi giudici quindi la tutela sopra indicata rientra nelle attribuzioni del comune ex artt. 3 e 5, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (sul punto anche Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2015, Sentenza n. 4794).
La disciplina degli orari di apertura e funzionamento delle sale da gioco, sale scommesse e del funzionamento delle apparecchiature ex art. 110 comma 6 T.U.L.P.S. rappresenta un tema dove confluiscono interessi diversi che devono essere proporzionalmente contemperati. Infatti da una parte si evidenziano le esigenze dei privati imprenditori autorizzati all’esercizio del gioco lecito e titolari di una concessione rilasciata da ADM. Il consiglio di Stato dichiara che i privati “mirano alla massimizzazione dei loro profitti, al fine di ottenere la remunerazione dei loro investimenti economici, attraverso la più ampia durata giornaliera dell’apertura dell’esercizio, invocando i principi costituzionali di libertà di iniziativa economica, di libera concorrenza e del legittimo affidamento ingenerato proprio dal rilascio dei titoli – concessorio”.
In contrapposizione ai suddetti risiedono gli interessi pubblici, più specificatamente gli interessi relativi alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e della quiete pubblica oltre che della salute pubblica. In particolare per la tutela dei primi due interessi sono molto importanti le valutazioni derivanti dalla collocazione delle sale gioco in determinate zone cittadine più o meno densamente abitate, perché tali insediamenti sono potenzialmente in grado di creare problemi di traffico e affollamento; ma non da meno sono i problemi di salute pubblica legati al fenomeno della ludopatia i cui costi per la collettività aumentano esponenzialmente (si veda Cons. Stato, Sez. V, 26 agosto 2020, Sent. n. 5223).
All’interno di questo scenari devono collocarsi i poteri del Sindaco di definizione degli orari di apertura delle sale da gioco e dei locali in cui sono presenti le apparecchiature ex art. 110 comma 6 T.U.LP.S., poteri che devono necessariamente valutare in equa contemperazione le posizioni di ciascuna delle parti coinvolte, tenendo conto degli orientamenti giurisprudenziali della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato.
In linea generale la Corte Costituzionale (sentenza 18 luglio 2014, n. 220) ed il Consiglio di Stato (sentenza sez. V, 30 giugno 2020, n. 4119) ritengono che:
La previsione di una limitazione oraria mira pertanto in primis inequivocabilmente a contrastare il fenomeno della ludopatia, inteso come disturbo psichico che induce l’individuo a concentrare ogni suo interesse sul gioco, in maniera ossessiva e compulsiva, con ovvie ricadute sul piano familiare e professionale, nonché con l’innegabile dispersione del patrimonio personale.
Più specificatamente il Consiglio di Stato, sez. V, nella sentenza 26 settembre 2022, n. 8240 afferma che “un’ordinanza sindacale di regolazione degli orari delle sale da gioco non può considerarsi viziata da deficit di istruttoria o di motivazione soltanto perché il numero dei giocatori ludopatici non sia in assoluto elevato, giacché ciò che massimamente va considerato è la tendenza registrata nel periodo considerato, la quale, da sola, induce allarme negli enti pubblici preposti alla tutela della salute e giustifica pertanto l’adozione di misure restrittive (…)”.
Sempre il Consiglio di Stato nell’ultima sentenza citata all’inizio nel caso esaminato dai supremi giudici e concluso con la sentenza n. 2196 del 2024, ha affermato che l’orario stabilito con l’ordinanza del Sindaco di un comune della Liguria (divieto di gioco dalle 07,00 alle 19,00 tutti i giorni, festivi compresi) “finisce con incidere sfavorevolmente ed in maniera non adeguata sui soli titolari delle tabaccherie , comportando una drastica limitazione dell’orario di funzionamento dei giochi relegato alle sole ore notturne e della tarda serata, passando da una fascia oraria media di circa otto ore ad una fascia oraria di una o, al massimo, due ore soltanto”.
Secondo i giudici del Consiglio di Stato si tratta dunque di una eccesso di potere per disparità di trattamento poiché aver deciso che il funzionamento degli apparecchi da gioco possa soltanto essere attivato nelle ore notturne equivale pertanto ad una quasi completa eliminazione di tale tipologia di gioco dalle tabaccherie, che tuttavia sono state anch’esse, come tutti gli altri operatori, legittimamente autorizzate a svolgerlo dallo Stato.
Dal canto suo l’Agenzia dei Monopoli di Stato nelle note di udienza depositate ha osservato che nella valutazione dell’incidenza del fenomeno del gioco d’azzardo patologico, occorre rilevare che la rivendita di generi di monopolio “costituisce un ambiente frequentato da un’utenza differenziata (non solo giocatori) con un esercente titolare che svolge un’attività di presidio e controllo funzionale al regolare espletamento del servizio”; di tale specificità, che l’Agenzia ha ritenuto rilevante allorché ha adottato il D. Dirett. 27.07.2011 (Determinazione dei criteri e parametri numerico quantitativi per l’installabilità di apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6 del TULPS) prevedendo la possibilità di installare ivi più apparecchi che in esercizi generici, sembra non abbiano affatto tenuto conto né il Sindaco né il Tar Liguria”.
In riferimento al caso esaminato dai supremi giudici del Consiglio nella sentenza n. 2196/2024 deve dunque evidenziarsi una violazione del principio di proporzionalità da parte dell’Ordinanza Sindacale perchè non si si dimostra nell’istruttoria effettuata e nella motivazione dell’atto, “l’idoneità del mezzo prescelto rispetto all’obiettivo perseguito, di lotta ai fenomeni della ludopatia“.
E’ giusto ricordare che lo stesso Consiglio di Stato secondo un proprio orientamento consolidato riafferma che “il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato e che, definito lo scopo avuto di mira, esso è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza)”. (si veda Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2017,Sent. n. 746; sez. V, 23 dicembre 2016, Sent. n. 5443; sez. IV, 22 giugno 2016, Sent.n. 2753; ed altre).
