AFFITTI BREVI ED IDENTIFICAZIONE ALLOGGIATI: LA SITUAZIONE DOPO IL TAR LAZIO
di Saverio Linguanti
E’ sotto gli occhi di tutti che negli ultimi anni il mercato delle locazioni brevi è esploso facendo emergere tra gli altri due problemi fondamentali: l’identificazione degli alloggiati e l’evasione fiscale.
Lo sviluppo di queste attività ha poi determinato la necessità di un controllo anche di tipo urbanistico dato i fenomeni di saturazione urbana nelle città turistiche oltre che i problemi di tutela della concorrenza nei confronti delle attività turistico-ricettive regolarmente registrate in Camera di Commercio. Il vero e proprio assalto di questi affitti brevi e locazioni turistiche determina anche problemi di sicurezza degli alloggi e preoccupazioni di sicurezza ed ordine pubblico per quanto riguarda la registrazione degli effetti alloggiati negli appartamenti, che con l’avanzare delle modalità pseudo-tecnologiche sono in pratica fuori controllo: è proprio il caso delle cosidette key-box.
Una regolamentazione del settore ed una stretta sono stato gli obiettivi del legislatore nazionale con l’introduzione del codice identificativo nazionale CIN e dei requisiti di sicurezza degli immobili, ma l’esistenza di alcune normative regionali che consentono per esempio lo svolgimento di attività turistico ricettive non professionali rischia di creare sacche di confusione essendo interpretate strumentalmente come modalità di esenzione dagli obblighi normativi.
Si aggiunga che il controllo sul territorio da parte dei Comuni deve senza dubbio essere implementato ed assumere una veste solo ed esclusivamente tecnica staccandosi da condizionamenti di natura politica che talvolta si presentano collegati al consenso da raggiungere o mantenere.
Come detto tra i problemi fondamentali risiede, specie nelle locazioni brevi, quello dell’accoglienza ed identificazione degli ospiti, che sempre più raramente viene svolta da un addetto o dal titolare in persona.
La verifica dei documenti di riconoscimento obbligatoria ai sensi del TULPS viene infatti svolta da alcuni anni a distanza (da remoto) con modalità informatiche dalle più semplici alle più sofisticate (dalla foto su WhatsApp all’impiego di software specifici, a seconda della rilevanza organizzativa dell’attività) senza alcun riconoscimento de visu. Al cliente viene poi trasmesso un codice numerico da digitare nella pulsantiera per aprire gli accessi o sbloccare la key box ove vengono lasciate le chiavi.
Appare del tutto evidente che il self check-in comporta da una parte per il locatore un notevole risparmio sui costi o oneri dell’attività rispetto alle strutture alberghiere, perchè il titolare dell’attività di locazione breve non è costretto a ricevere gli ospiti di persona se del caso con spostamenti anche da siti lontani o impiegare addetti da retribuire per questa mansione. Dall’altra perlatro il sistema permette anche un certo vantaggio per i clienti che, facendo da soli, ottengono una maggiore flessibilità per gli orari di check-in e check-out.
Ma queste modalità semplificate e di indubbi vantaggi per i soggetti che pongono in locazione questi alloggi non possono essere considerati compatibili sotto il profilo della normativa di pubblica sicurezza ed ancor di più garantiscono ai locatori un “anonimato fiscale” che incide sull’intera collettività e che dovrebbe da sola stimolare dal punto di vista umano oltre che professionale una stretta azione di controllo delle forze di polizia locale in particolare, dopo che il DECRETO-LEGGE 18 ottobre 2023, n. 145 convertito con modificazioni dalla L. 15 dicembre 2023, n. 191 ha riservato alla Polizia Locale il ruolo di attore dei controlli.
Un tentativo di stretta nei controlli è stato perseguito anche dal Ministero dell’Interno- Dipartimento Funzione Pubblica, il quale tenuto conto dell’intensificazione del fenomeno delle locazioni brevi, ed anche in vista del Giubileo 2025, ha emanato la circolare 18/11/2024 prot. 0038138 con cui aveva bocciato la diffusa procedura di “identificazione da remoto” degli ospiti mediante trasmissione informatica delle copie dei documenti e accesso negli alloggi con codice di apertura automatizzata o tramite key boxes.
Il Ministero ritiene infatti non conforme alla ratio dell’art. 109 TULPS la suddetta procedura utilizzata, non potendosi escludere che, dopo l’invio dei documenti in via informatica, la struttura possa essere occupata da uno o più soggetti le cui generalità restano ignote alla Questura con potenziale pericolo alla sicurezza.
Nella circolare quindi il Ministero indicava l’obbligo a carico dei gestori di strutture ricettive di ogni genere o tipologia di verificare l’identità degli ospiti mediante verifica de visu della corrispondenza tra persone alloggiate e documenti forniti. Tale intervento ministeriale è stato accolto con favore dalle associazioni degli albergatori e negativamente dalle associazioni della ricettività extralberghiera e dei gestori degli affitti brevi ma la Federazione delle Associazioni della Ricettività Extralberghiera (FARE) ha presentato ricorso non condividendo il contenuto delle indicazioni ministeriali attivando il giudizio del TAR Lazio.
I giudici dunque hanno esaminato la questione e con sentenza 25.5.2025, hanno annullato la circolare del 18 novembre 2024.
Secondo il TAR la circolare ha introdotto una misura sproporzionata e ingiustificata per tre profili:
– l’obbligo di identificazione de visu si pone in contrasto con la riduzione degli adempimenti amministrativi già disposta dal DL 201/2011 con cui è stato modificato il comma 3 dell’art. 109 TULPS (in sostanza l’obbligo di riconoscimento in presenza imposto dal Ministero contraddice l’esigenza di semplificazione già portata avanti dal legislatore)
– l’identificazione de visu non risulta di per sé in grado di garantire l’ordine e la sicurezza pubblica cui mira esplicitamente la circolare in funzione della ratio dell’art. 109 TULPS, poiché non fa venir meno il rischio che l’alloggio possa essere comunque utilizzato anche da soggetti non identificati dal gestore/proprietario dopo il primo contratto; né è specificato per quale ragione strumenti diversi (ad esempio la verifica dell’identità da remoto) non siano sufficienti a raggiungere il medesimo obiettivo con minor pregiudizio in linea col principio di proporzionalità (in sostanza non è dimostrato che il riconoscimento in presenza sia più efficace per prevenire l’accesso di persone sconosciute e pericolose)
– la motivazione adottata dal Viminale (l’aumento delle locazioni brevi anche in vista del Giubileo) è stata ritenuta non supportata da alcun dato necessario a dimostrare la proporzionalità della misura adottata.
Inutile dire che la sentenza è stata accolta con favore da dalle associazioni della ricettività extralberghiera e dei gestori degli affitti brevi ma negativamente dalle associazioni degli albergatori.
L’impostazione restrittiva del Viminale si è quindi scontrata con le con le esigenze di semplificazione, da attuarsi anche in forma tecnologica, del settore extralberghiero, riconosciute dal TAR.
L’obbligo di presenza fisica, se non di proprio di presidio h24, che rappresenta un punto di forza ma anche di costo del settore alberghiero, è stato ritenuto sproporzionato e ingiustificato (affermazione che può senza dubbio stupire pensando che nelle città turistiche questi locatari ricavano di fatto ingenti somme di denaro nel corso dell’anno che dovrebbe giustificare un investimento sull’ospitalità ed identificazione al pari di quello delle attività alberghiere).
Ma come ormai vediamo in tanti altri settori (il commercio aree pubbliche insegna con i creativi, hobbisty e simili), c’è chi vuol fare l’imprenditore rivendicandone i diritti ma senza avere gli obblighi dell’imprenditore.
In pratica la decisione del TAR invita a regolamentare con equilibrio, bilanciando le soluzioni, in relazione agli operatori e alle soluzioni tecnologiche.
Da rilevare che dopo l’emanazione della circolare, anche a seguito di riunioni con le associazioni della ricettività extralberghiera e dei gestori degli affitti brevi, le associazioni degli agenti immobiliari le aziende di e-commerce e portali on line del turismo (Airbnb, Booking, Expedia), il Ministero aveva già aperto alla possibilità di una nuova circolare per stabilire gli strumenti tecnologici consentiti (riconoscimenti biometrici o codici OTP per gli operatori più strutturati, strumenti più semplici per i piccoli proprietari).
Ad oggi quindi, in attesa di un eventuale nuovo pronunciamento giurisprudenziale, c’è un ritorno alla situazione pre-circolare, con l’obbligo di identificare gli ospiti e compilare la comunicazione sul sito “Alloggiati” ma senza riconoscimento obbligatorio della persona.
Le keybox – divenute un po’ il simbolo del problema affitti brevi e più in generale dell’overturism ed oggetto di regolamentazioni restrittive specifiche da parte di alcuni comuni – non possono essere quindi esser vietate in sé e limitate sul piano della sicurezza-identificazione, ma se del caso per altri profili (edilizi, di tutela del patrimonio pubblico…), ma non sulla base dell’art. 109 TULPS e della circolare annullata.
Un esempio di regolamentazione restrittiva è dato dal Comune di Firenze il cui nuovo regolamento è entrato in vigore il 31 maggio. Come si legge nel sito del comune: <<Le modifiche al regolamento di polizia urbana stabiliscono, per esigenze di sicurezza pubblica, che “è sempre vietato l’uso delle key box, tastiere a codice numerico e alfanumerico o di altri apparecchi analoghi destinati a contenere o fornire chiavi, codici etc., atti a permettere l’accesso ad edifici o appartamenti senza la presenza del gestore o suo incaricato, ovunque questi vengano posizionati”.
Il regolamento stabilisce inoltre, per la tutela del decoro pubblico, che sia sempre vietato l’uso delle key box “quando prospettino su aree pubbliche, su strade pubbliche o aperte al pubblico, qualunque sia la natura del supporto su cui siano posizionate”.
L’Amministrazione comunale ha dichiarato che, a seguito della sentenza del TAR Lazio, le disposizioni comunali contro le keybox restano valide, ma l’effettiva legittimità delle disposizioni restrittive fondate su profili di sicurezza pubblica ex art. 109 TULPS potrebbe essere eccepita ed oggetto di ricorso.