IL DANNO DA MOVIDA NELLE SENTENZE CONTRO IL COMUNE DI MILANO

IL DANNO DA MOVIDA NELLE SENTENZE CONTRO IL COMUNE DI MILANO

di Paolo Negrini

1. IL DANNO DA MOVIDA

Con due sentenze ravvicinatissime del Tribunale di Milano si consolida l’orientamento giurisprudenziale sul cd “danno da movida”.

Il che significa, in sintesi:

movida al Giudice Ordinario (espansione della Giurisdizione Ordinaria);
possibilità di proporre azione civile nei confronti del Comune quale proprietario della strada da cui provengono le immissioni (azione diretta nei confronti dell’ente);
applicabilità della tutela inibitoria ex 844cc e della tutela risarcitoria ex 2043cc nei confronti del Comune (condanna ad un “facere”, penali a carico del Comune per inadempimenti, risarcimento del danno).

Si fronte giurisprudenziale si richiamano, in particolare:

i precedenti storici di Cass. Civ. S.U., sent. 01.02.2017, n 2611 e Cass. Civ. S.U., ord. 12.10.2020, n 21993 nonché
i precedenti sul Comune di Brescia (Trib. Brescia, sent. 06.09.2017, n. 2671; Corte di Appello Brescia, sent. 27.10.2017, n. 1147; Cass., sent. 25.05.2023, n. 14209) e Torino (Trib. Torino, sent. 15.03.2021, n. 1261; Cass., S.U., Ord. 15.09.2022, n. 27175; Corte di Appello Torino, sent. 15.11.2022, n. 1198).

Adesso è la volta del comune di Milano, con due sentenze di primo grado che si inseriscono nel solco dell’orientamento riportato:

Tribunale Civile Milano sez. IV, 11 .12.2025 n. 9566 (sentenza A) e
Tribunale Civile Milano sez. X , 23.12.2025 n. 25 n. 9588 (sentenza B).

Di seguito verranno esaminate le vicende che hanno dato al contenzioso i punti chiave dei due giudizi.

2. LE VICENDE

La sentenza A riguarda i residenti del quartiere Lazzaretto-Melzo di Milano che:

avevano convenuto in giudizio il Comune, deducendo che dal 2016, nelle ore serali e notturne si verificava il fenomeno della c.d. movida, che tale fenomeno determinava emissioni sonore superiori alla normale tollerabilità, cagionando un danno alla loro salute e incolumità psico-fisica, che la c.d. movida comportava, altresì, il deprezzamento delle loro unità immobiliari, il danneggiamento degli stabili del quartiere e delle autovetture ivi posteggiate, nonché una generale situazione di degrado e insicurezza, come più volte segnalata al Comune, senza, tuttavia, ottenere alcun riscontro;
chiedevano di ordinare al Comune la cessazione delle immissioni ovvero l’adozione di misure idonee a ridurre dette immissioni sonore eccedenti la soglia della normale tollerabilità ai sensi dell’art. 844 c.c., con pronuncia accessoria ex art. 614bis c.p.c., e di condannarlo al risarcimento del danno subito a causa dell’esposizione alle stesse.

La sentenza B riguarda invece i residenti di Corso Garibaldi:

in questo caso l’area era oggetto di contenzioso da anni. I condomini avevano già presentato ricorso al TAR sostenendo che, dall’anno 2017, a causa della diffusione di musica e dei costanti assembramenti all’aperto davanti a bar e ristoranti, erano costretti a subire immissioni sonore oltre la soglia della tollerabilità, rumori molesti, fenomeni di risse e disturbo alla quiete. A fronte dell’inerzia del Comune, avevano promosso giudizio avanti al TAR Lombardia Milano che, con sentenza n. 1979/2020 aveva ordinato al Comune di adottare tutte le misure necessarie a contenere il fenomeno della movida. Avevano poi nuovamente agito per ottenere l’ottemperanza della sentenza innanzi a TAR, il quale, dopo aver incaricato di eseguire rilevazione acustiche e aver constatato il superamento della soglia di normale tollerabilità, aveva ordinato al Comune di intervenire sulle principali cause delle immissioni sonore ed assumere opportuni provvedimenti circa la vendita di bevande in orario notturno e all’attività svolta nei locali dei plateatici. Il Comune, in ottemperanza della sentenza del TAR, aveva quindi emesso un’ordinanza comunale con cui aveva disposto “il divieto per tutti i giorni della settimana dalle 22.00 alle 6.00 della vendita e della somministrazione per asporto di alimenti e bevande, di qualunque tipo, alcoliche ed analcoliche”, nonché il divieto “di utilizzare il plateatico per qualunque attività” da mezzanotte alle sei di mattina. A seguito dell’impugnazione del provvedimento del Comune da parte di alcuni esercizi commerciali di somministrazione della zona, il TAR Lombardia si pronunciava nuovamente con due sentenze gemelle nn. 2021/2022 e 2035/2022 accertando la legittimità dell’ordinanza e, di conseguenza, l’ottemperanza della sentenza della sentenza n. 1979/2019;
il provvedimento non aveva tuttavia determinato la riduzione delle immissioni rumorose, per cui i cittadini convenivano in giudizio civile il Comune, deducendo di continuare a vivere in “condizioni insostenibili”, non riuscendo a svolgere le attività ordinarie quotidiane, lavorative e relazionali a causa di un “sonno limitato o inesistente”, con conseguente compromissione della salute, non riuscendo più nemmeno a vivere serenamente nel quartiere per la presenza di assembramenti in strada fino “a notte fonda” e richiedendo pertanto di accertare e dichiarare l’inadempimento del Comune all’assunzione dei provvedimenti atti a garantire i loro diritti e la condanna del Comune a risarcire il danno non patrimoniale patito dagli attori.

3. MOVIDA AL GIUDICE ORDINARIO

In entrambi i casi, la difesa del Comune di Milano aveva anzitutto provato ad eccepire il difetto di difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Eccezione dichiarata infondata in entrambe le sentenze.

In dettaglio, nella sentenza A, il Tribunale ha sul punto argomentato che;

<<Per giurisprudenza pacifica, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si basa sul criterio del petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi ed al rapporto dedotto in giudizio. Nel caso in esame, gli attori hanno agito per la tutela dei loro diritti fondamentali alla salute, all’inviolabilità del domicilio, alla sicurezza pubblica e di proprietà privata – asseritamente lesi dalle immissioni sonore provocate nel quartiere in cui risiedono dal fenomeno della c.d. movida – chiedendo l’adozione, da parte della PA convenuta, dei provvedimenti necessari al contenimento della rumorosità proveniente dalle pubbliche vie, nonché la condanna della stessa al risarcimento del danno.
La Suprema Corte ha avuto modo di chiarire a più riprese che “in tema di immissioni acustiche provenienti da aree pubbliche appartiene alla giurisdizione ordinaria la domanda, proposta dai cittadini residenti nelle zone interessate, di condanna della PA a provvedere, con tutte le misure adeguate, all’eliminazione o alla riduzione nei limiti della soglia di tollerabilità delle immissioni nocive, oltre che al risarcimento dei danni, patrimoniali o non patrimoniali, patiti, atteso che l’inosservanza, da parte della PA, delle regole tecniche o dei canoni di diligenza e di prudenza nella gestione dei propri beni può essere denunciata dal privato davanti al Giudice Ordinario non solo per conseguire la condanna della PA al risarcimento dei danni, ma anche per ottenere la condanna a un ‘facere’, tale domanda non investendo scelte e atti amministrativi della PA, ma un’attività soggetta al principio del ‘neminem laedere” ( civ., Sez. Unite, ord. 12.10.2020 n. 21993; in senso conforme, Cass. civ., Sez. Unite, ord. 31.01.2025 n. 2312; Cass. civ. Sez. Unite, ord. 23.05.2023 n. 14209; Cass. civ., Sez. Unite, ord. 13.04.2023 n. 9837; Cass. civ., Sez. Unite, ord. 23.02.2023 n. 5668; Cass. civ. Sez. Unite, ord. 15.09.2022 n. 27175).
La pretesa azionata dagli attori, dunque, essendo finalizzata a far valere, tra gli altri, il diritto soggettivo inviolabile alla salute – garantito dall’art. 32 Cost. e rispetto a cui la pubblica amministrazione è “priva di qualsiasi potere di affievolimento” (Cass. civ., Sez. Unite, ord. 27.02.2013 n. 4848) – non concerne l’esercizio del potere amministrativo, ma un comportamento materiale di pura inerzia delle autorità pubbliche, suscettibile di comprometterne il nucleo essenziale (Cass. civ., Sez. Unite, ord. 27.07.2022 n. 23436)>>.

Nella sentenza B, il Tribunale ha parimenti disatteso l’eccezione assumendo che:

<<Gli attori hanno agito nel presente giudizio formulando una domanda di risarcimento dei danni non patrimoniali per lesione del diritto alla salute ex artt. 2043-2059c. e chiedendo di condannare l’amministrazione ad un facere (ovvero ad adottare le misure idonee a limitare le immissioni sonore), sì che la controversia rientra senza dubbio nella giurisdizione del giudice ordinario; la domanda attorea è diretta alla tutela del diritto alla salute e quindi di un diritto soggettivo (nei confronti del quale peraltro la PA è priva di qualsiasi potere di affievolimento), compromesso dalle immissioni rumorose, senza che sia necessario compiere alcun sindacato sui provvedimenti amministrativi (sindacato peraltro già oggetto della citata vertenza parallela innanzi al TAR Lombardia).
In proposito, in casi del tutto sovrapponibili, la Suprema Corte di Cassazione ha chiarito che “in tema di immissioni acustiche provenienti da aree pubbliche, appartiene alla giurisdizione ordinaria la controversia avente ad oggetto la domanda, proposta da cittadini residenti nelle zone interessate, di condanna della P.A. a provvedere, con tutte le misure adeguate, all’eliminazione o alla riduzione nei limiti della soglia di tollerabilità delle immissioni nocive, oltre che al risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, patiti, atteso che l’inosservanza da parte della P.A. delle regole tecniche o dei canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni può essere denunciata dal privato davanti al giudice ordinario non solo per conseguire la condanna della P.A. al risarcimento dei danni, ma anche per ottenerne la condanna ad un “facere”, tale domanda non investendo scelte ed atti autoritativi della P.A., ma un’attività soggetta al principio del “neminem laedere”” (cfr. sez. un. n. 21993/2020 e Cass. sez. un. n. 22116 del 2014)>>.

4. LEGITTIMAZIONE PASSIVA DELL’ENTE QUALE ENTE PROPRIETARIO DELLA STRADA

In entrambe i casi, la difesa del Comune ha poi provato ad eccepire la carenza di legittimazione passiva sollevata sulla base del rilievo per cui le domande attoree rinverrebbero la propria causa petendi in una condotta illecita imputabile a soggetti terzi (i gestori delle attività produttive) rispetto al Comune di Milano. Ed anche in questo caso il Tribunale ha ritenuto infondata l’eccezione.

Per il Tribunale, nella sentenza A, l’eccezione risulta infondata in quanto <concernendo il difetto di titolarietà passiva del diritto sostanziale azionato dagli attori e non la carenza di legittimatio ad causam, attiene al merito del giudizio e non alle condizioni dell’azione (Cass. civ. sez. III, 27.11.2023, n. 32814)>> come risulta infondata anche quella connessa di difetto di integrazione del contraddittorio (nel senso che i residenti avrebbero dovuto chiamare in causa i gestori dei locali ubicati nel quartiere e le persone fisiche cui sarebbero direttamente riconducibili le immissioni rumorose) in quanto <<da un lato, nel caso di specie non pare configurarsi un’ipotesi di litisconsorzio necessario – in quanto le domande attrici sono state proposte nei confronti del Comune in qualità di ente proprietario delle pubbliche vie, come tale responsabile delle propagazioni rumorose provenienti dalle stesse e dei conseguenti danni cagionati a terzi – e, dall’altro, qualora il convenuto avesse ritenuto il fatto dannoso imputabile anche ad altri soggetti, avrebbe potuto formulare tempestivamente la relativa chiamata in causa nella comparsa di costituzione e risposta>>.

Per la sentenza B, <<va innanzitutto richiamato quanto di recente chiarito dalle Sezioni Unite della Suprema Corte e in particolare che: “la legittimazione ad agire attiene al diritto di azione, che spetta a chiunque faccia valere in giudizio un diritto assumendo di esserne titolare. La sua carenza può essere eccepita in ogni stato e grado del giudizio e può essere rilevata d’ufficio dal giudice. Cosa diversa dalla titolarità del diritto ad agire è la titolarità della posizione soggettiva vantata in giudizio. La relativa questione attiene al merito della causa. La titolarità della posizione soggettiva è un elemento costitutivo del diritto fatto valere con la domanda, che l’attore ha l’onere di allegare e di provare. Può essere provata in positivo dall’attore, ma può dirsi provata anche in forza del comportamento processuale del convenuto, qualora quest’ultimo riconosca espressamente detta titolarità oppure svolga difese che siano incompatibili con la negazione della titolarità. …. il giudice può rilevare dagli atti la carenza di titolarità del diritto anche d’ufficio” (Cass. Civ., Sez. Un., sentenza 16 febbraio 2016 n. 2951). Quanto indicato rispetto alla carenza di legittimazione attiva-difetto di titolarità vale del tutto specularmente per la carenza di legittimazione-difetto di titolarità passiva, essendo necessario che la parte attrice affermi in maniera espressa di voler far valere nei confronti della controparte una data pretesa, esplicitandone il titolo e le ragioni. Alla luce di quanto chiarito dalla Suprema Corte, avendo gli attori in specie espressamente indicato di voler agire nei confronti del per non aver posto in essere controlli ed azioni diretti a limitare le immissioni sonore derivanti dal rumore proveniente dalle persone che stazionano o transitano su Corso Garibaldi e a garantire il rispetto della normativa in materia di sicurezza pubblica, non si reputa sussistere alcuna carenza inerente l’allegazione di voler agire nei confronti del convenuto e del titolo da far valere nei suoi riguardi. L’eccezione di carenza di legittimazione passiva non può quindi che essere disattesa, dovendosi esaminare, unitamente al merito della vertenza de qua, la sussistenza della titolarità passiva in capo al convenuto. La titolarità della posizione soggettiva vantata in giudizio è, infatti, un elemento costitutivo della domanda e attiene al merito (cfr. principi già sopra esposti di Cass. Sez. Un. 2951/2016), sì che grava sull’attore l’onere di allegarla e provarla. Nel caso di specie, incombe sugli attori l’onere di provare ex art. 2697 c.c. gli elementi costitutivi della responsabilità invocata nei confronti de Comune>>.

5. IMMISSIONI SONORE OLTRE LA SOGLIA DELLA NORMALE TOLLERABILITA’

Nel merito, le due sentenze ricostruiscono anzitutto in maniera identica le caratteristiche del giudizio ex art. 844 cc..

Per entrambe le sentenze: <<L’art. 844 c.c. riconosce in capo al proprietario del fondo danneggiato dalle immissioni che superano la soglia della “normale tollerabilità” senza essere giustificate da “esigenze della produzione” il diritto alla cessazione delle stesse, nonché al risarcimento del danno. Dunque, non sono previsti criteri o obblighi metodologici specifici per accertare il livello della normale tollerabilità, ma rimette tale valutazione alla discrezionalità del giudice, limitandosi ad ancorarla alla “condizione dei luoghi”. Sulla base di un consolidato orientamento giurisprudenziale, le immissioni rumorose si reputano eccedenti la soglia della normale tollerabilità quando violano i limiti previsti da leggi e regolamenti di natura pubblicistica – come tali posti a presidio di interessi di carattere generale – ovvero quando, pur rispettando detti parametri, superano di 3dB il rumore di fondo caratteristico del luogo in cui vengono effettuati i rilevamenti. (Cass. civ., Sez. II, ord. 1.10.2018 n. 23754; Cass. civ., Sez. Unite, ord. 27.02.2013 n. 4848) In altri termini, le norme di diritto pubblico costituiscono i criteri minimi di partenza al fine di stabilire l’intollerabilità delle immissioni, sicché da essi il giudice può discostarsi solo per assicurare una tutela più estesa al privato, ove pervenga cioè ad un giudizio di intollerabilità ex art. 844 c.c. in presenza di immissioni che, pur contenute nei limiti di legge, superino di 3db il rumore di fondo, risultando idonee ad arrecare un sensibile pregiudizio al singolo.>>.

Conseguentemente, per entrambe le sentenze, <<Al fine di valutare la fondatezza della domanda ex art. 844 c.c., deve, dunque, verificarsi se gli attori, all’interno delle proprie abitazioni, siano o siano stati esposti ad immissioni sonore eccedenti la soglia della normale tollerabilità>>.

Nella sentenza A è risultata decisiva la consulenza tecnica fonometrica disposta in corso di causa ed effettuata da ARPA da cui è emersa la presenza, all’interno del quartiere Lazzaretto-Melzo, di immissioni rumorose eccedenti sia i limiti fissati dalla normativa pubblicistica sia il criterio differenziale di elaborazione giurisprudenziale.

Più difficile l’accertamento effettuato nella sentenza B, ove il quadro probatorio comprendeva consulenze tecniche di parte fino al 2017 e relazioni di ARPA da ottobre 2017 al marzo 2022 acquisite dagli atti del processo amministrativo, per cui il superamento è stato ritenuto acclarato solo in questo ultimo periodo anche in considerazione del fatto che <<il convenuto non ha contestato l’effettiva esistenza di immissioni rumorose eccedenti la normale tollerabilità, ma anzi, conscio della peculiare situazione, ha posto in essere tramite la PL, dal 2021, 187 interventi al fine di vigilare il rispetto delle prescrizioni autorizzative impartite agli esercizio commerciali in punto di limitazioni orarie di somministrazione delle bevande ed utilizzo delle aree esterne ai locali… rilevandosi che essi, nonostante l’attivazione, non si siano rilevati risolutivi, ed anzi sino al marzo 2022 possa ritenersi violato il limite di cui all’art. 844>>.

6. RESPONSABILITA’ DEL COMUNE IN QUANTO PROPRIETARIO DELLA STRADA: SUSSISTE l’OBBLIGO GIURIDICO DI IMPEDIRE L’EVENTO

Riportando nel merito quanto provato ad eccepire in sede preliminare, il Comune di Milano, in entrambe le cause, aveva evidenziato di non essere l’autore materiale delle immissioni. e di non avere alcun obbligo giuridico di farle cessare in quanto tale obbligo non sarebbe previsto da nessuna previsione legislativa, non versandosi in una ipotesi di responsabilità correlata alla proprietà della rete viaria.

In entrambi i casi, il Tribunale disattende il punto in maniera pressochè identica.

Riportando, per comodità, la sola sentenza B, il Tribunale rileva che <<la domanda ex art. 844 c.c. presuppone la verifica dell’esistenza della propagazione molesta e della sua provenienza dal fondo di proprietà del vicino, tanto che l’obbligo di provvedere per far cessare le emissioni sonore eccedenti la normale tollerabilità è insito nel diritto di proprietà stesso e, pertanto, non può che gravare sul proprietario del fondo. La giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire che è irrilevante che il proprietario del fondo non coincida con l’autore materiale delle emissioni, né occorre una specifica normativa che configuri un obbligo di cessazione delle stesse a suo carico, essendo detta obbligazione già prevista dall’art. 844 c.c. Proprio in tema di immissioni acustiche derivanti dalla movida la giurisprudenza ha ritenuto che il mero fatto che la propagazione sonora provenga da persone presenti sulla pubblica via, poiché ivi in transito, o ivi presenti per aver frequentato locali o esercizi commerciali, non esclude la responsabilità del titolare della pubblica via ove risulti che l’ente abbia sì adottato misure per consentire la limitazione del rumore, ma esse non si siano rivelate adeguate ed in definitiva risolutive per riportare le immissioni acustiche al di sotto del limite di cui all’art. 844 c.c. (v. Corte d’Appello di Torino, 13.10.2022 n. 1198). Peraltro, la previsione di norme che disciplinano il comportamento del proprietario della rete viaria (in particolare, quanto agli obblighi manutentivi) non esclude che questi possa rispondere anche a diverso ed ulteriore titolo, quale quello concretamente dedotto in causa, fondato sull’art. 844 c.c., nonché sulle norme generali in tema di responsabilità extracontrattuale. In particolare, in una vicenda analoga a quella in esame, la Suprema Corte ha avuto modo di chiarire che “la PA, in quanto tenuta ad osservare le regole tecniche o i canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni – e, quindi, il principio del “neminem laedere” – è responsabile dei danni conseguenti alla lesione dei diritti soggettivi dei privati, cagionata da immissioni provenienti da aree pubbliche, potendo conseguentemente essere condannata al risarcimento del danno, così come al “facere” necessario a ricondurre le dette immissioni al di sotto della soglia della normale tollerabilità, dal momento che tali domande non investono – di per sé – atti autoritativi e discrezionali, bensì un’attività materiale soggetta al richiamato principio del “neminem laedere”” (Cass. civ., Sez. III, 23.05.2023 n. 14209)>>.

Rispetto alla sentenza A, la sentenza B aggiunge anche che <<In specie, indubbiamente il fenomeno della c.d. movida e i relativi effetti non sono riconducibili ad una condotta attiva del di Milano: è, infatti, pacifico che ciò che accade nel quartiere Moscova non dipende da eventi organizzati o autorizzati dal ma dalla libera aggregazione di un numero eccessivo e incontrollato di persone, attirate dalla presenza delle numerose attività commerciali ubicate nella zona (cfr., nello stesso senso, Corte d’Appello di Torino, 13.10.2022 n. 1198). Ciò non vale, tuttavia, di per sé, ad escludere la titolarità passiva del rapporto in capo al convenuto e la sua responsabilità, ben potendosi la stessa configurare anche in presenza di una condotta omissiva, laddove l’agente abbia l’obbligo giuridico di impedire l’evento. Sul punto, è da condividersi l’orientamento di legittimità secondo cui, in materia di immissioni provenienti da aree pubbliche, detto obbligo scaturisce dal dovere di osservanza delle regole tecniche e dei canoni di diligenza a prudenza nella gestione dei propri beni gravante sulla stessa (Cass. civ., Sez. Unite, ord. 23.05.2023 n. 14209).>>.

7. COLPA DEL COMUNE PER NON AVER FATTO QUANTO IN SUO POTERE

Posta la responsabilità del Comune quale ente proprietario e l’obbligo giuridico di impedire l’evento, il Tribunale, come si legge in entrambe le sentenze, ravvisa quindi la necessità di <<valutarsi se la condotta omissiva del Comune sia colposa e se sussista un rapporto di causalità tra la stessa e i fatti dedotti dagli attori, vale a dire verificare se l’amministrazione convenuta abbia posto in essere tutto quanto era in suo potere per ricondurre le immissioni rumorose entro i limiti previsti per la classificazione acustica della zona e per evitare o contenere gli effetti nocivi della c.d. movida>>.

Nella causa B, il Comune di Milano aveva sostenuto di aver fatto il possibile per far cessare le emissioni.

Il Tribunale da’ infatti atto che il Comune aveva:

emesso un’ ordinanza limitativa degli orari di vendita per asporto dalle h.22 e limitativa dell’orario di utilizzo del suolo pubblico dalle h.24, per la quale era stato portato in giudizio al TAR dalle attività produttive, e ritenuta anche dal Tribunale <<ragionevole>>;
potenziato i servizi di vigilanza della PL tesi a verificare il rispetto dell’ordinanza (187 sanzioni emesse) inviando in loco la PL ogni volta che riceva una segnalazione, attività di vigilanza ritenuta <<adeguata>> dal Tribunale;
rinnovato un protocollo d’intesa per realizzare azioni di promozione sociale congiunte <<a favore dei giovani nell’ambito del divertimento notturno nelle zone della movida per la prevenzione e il contrasto di comportamenti antisociali>>;
vietato la somministrazione di alcol, la vendita e l’asporto in determinati orari, nonché la vendita di bottiglie in vetro o lattine;
promosso, mediante coinvolgimento delle associazioni di prossimità e del terzo settore, interventi per la migliore fruizione degli spazi pubblici e per sollecitare il senso civico e << favorire la gestione ordinata dei plateatici e delle aree esterne immediatamente pertinenziali ai locali>>;
favorito la gestione ordinata delle aree esterne e pertinenziali ai plateatici mediante la collaborazione tra la PL e le Forze dell’Ordine, nonché mediante l’utilizzo, negli esercizi commerciali, di personale specializzato per garantire la sicurezza, sottoscrivendo un Protocollo per garantire <<non solo l’intervento della Polizia Locale ma, di concerto con la Prefettura, anche l’invio in loco delle Forze dell’Ordine, le quali hanno poteri più ampi e maggiormente repressivi rispetto agli agenti della polizia municipale>>; alla sottoscrizione del predetto protocollo erano poi seguite due delibere comunali e una determinazione dirigenziale con cui l’amministrazione aveva stanziato fondi diretti alla <<realizzazione di azioni congiunte nelle zone del divertimento notturno e della movida cittadina per la prevenzione ed il contrasto di comportamenti antisociali>> al fine di favorire <<la gestione ordinata delle aree dei plateatici e/o delle aree esterne immediatamente pertinenziali ai locali e favorire sinergie virtuose con la Polizia Locale e le Forze dell’Ordine in caso di necessità>>;
predisposto cartelli per richiamare l’attenzione sulle disposizioni vigenti, nonché ad intensificare l’attività di vigilanza e sorveglianza;
garantito la pulizia delle aree a maggior accesso di pubblico al fine di evitare situazioni di degrado;
approvato modifiche al regolamento della gestione del suolo pubblico, finalizzate alla gestione in maniera ordinata dei plateatici, dalle quali, come riconosce il Tribunale, <<emerge l’impegno del Comune a limitare gli assembramenti in prossimità dei plateatici dei locali, al fine di limitare le immissioni rumorose causate dalla folla, nonché i possibili atti vandalici messi in atto dalla folla causa di degrado urbano>>;
adottato, in corso di causa, ulteriori due ordinanze in cui si prevedeva il divieto dalle h.22 alle h.05 di vendita di bevande alcoliche e non alcoliche in vetro o lattina e il divieto di utilizzare i plateatici dalle h.00 alle ore 06, nonché determinazione dirigenziale di individuazione di sanzioni accessorie, individuando di fattispecie decadenziali dall’uso dei plateatici in applicazione della delibera per la concessione del suolo pubblico.

Pur dando atto di quanto sopra, il Tribunale ha comunque ritenuto che:

<<tuttavia, non vi è prova che l’ente convenuto abbia adottato tutte le iniziative in suo potere per contrastare le immissioni rumorose correlate alla c.d. movida>>;
<<tuttavia, alla lue di tutto quanto sinora esposto, se è indubbio che il abbia assolto al suo obbligo di vigilanza, provvedendo ad inviare in loco la PL che, in attuazione del protocollo sottoscritto con la Prefettura, ha potuto operare anche di concerto con le Forze di Polizia al fine di garantire un migliore e maggiore contrasto ai fenomeni della cd. “malamovida”, ciononostante è evidente che dette misure si sono rivelate in concreto inadeguate; anche alla luce dei rilievi dell’ARPA nel periodo compreso tra ottobre 2017 e il mese di marzo 2022 dette misure non sono state in grado di far scendere le immissioni acustiche sotto il livello della normale tollerabilità, sì che è evidente, sulla base del criterio del “più probabile che non”, che la mancata adozione, da parte del Comune di Milano, dei provvedimenti necessari a contrastare il fenomeno della c.d. movida abbia esposto i residenti di Corso Garibaldi ad immissioni rumorose eccedenti la soglia della normale tollerabilità>>

In sostanza, il Tribunale riconosce l’adeguatezza delle politiche di controllo attuate dalla PL ma ravvisa l’inadeguatezza delle politiche di regolazione attuate dagli organi di amministrazione attiva del Comune.

E, in proposito, rileva che:

<<il TUEL conferisce al sindaco ampi poteri di ordinanza volti a regolare gli orari di vendita e somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche al fine di tutelare le esigenze di riposo e tranquillità dei residenti ( 50 TUEL). Analoghi poteri sono, altresì, riconosciuti all’ amministrazione comunale dal d.lgs. 59/2010 e dalla legge regionale 6/2010. Sulla base della normativa già ampiamente richiamata e da ultimo ai sensi dell’art. 2 Cost.il Comune è il tenuto ad adottare ogni misura necessaria ed adeguata per il contemperamento delle diverse esigenze e diritti in rilievo; in specie l’adozione dei citati provvedimenti non è stata efficace al fine di limitare le immissioni acustiche entro la soglia di cui all’art. 844 c.c. e garantire ai residenti il diritto al pieno godimento della loro abitazione e la fruizione del diritto al riposo>>;
<<una misura poteva essere individuata nella limitazione del rilascio delle autorizzazioni di somministrazione di bevande agli esercizi siti nella stessa via, sì da evitare una concentrazione di così tanti locali in uno spazio tutto sommato ristretto e limitato, o piuttosto l’irrogazione di sanzioni più severe, con conseguente revoca delle autorizzazioni concesse in caso di violazione>>.

Similarmente, nella sentenza A, il Tribunale procede autonomamente alla valutazione. Considera, al riguardo, che il Comune ha sottoscritto un protocollo d’intesa con Prefettura e gli altri soggetti istituzionali coinvolti, ha introdotto limitazioni orarie e divieti di uso del vetro nella vendita e somministrazione di alimenti e bevande, ha regolato le occupazioni di suolo pubblico e ha potenziato i servizi di vigilanza, controllo e prevenzione nella zona, ha emanato un’ordinanza sindacale con cui i provvedimenti adottati nel quartiere per cui è causa sono stati estesi ad altre aree della città interessate dalla c.d. movida.

Purtuttavia, rilevato che il ctu ha comunque evidenziato che le misure adottate dal Comune <<non si sono ad oggi dimostrate sufficienti a risolvere il problema>>, ravvisa comunque che <<non vi è prova che, allo stato, l’ente convenuto abbia adottato tutte le iniziative in suo potere per contrastare le immissioni rumorose correlate alla c.d. movida>>.

Ed anche in questo caso, ritiene esistenti incisivi poteri di regolazione in capo agli organi di amministrativa attiva dell’ente rilevando che:

<<la legge sull’inquinamento acustico attribuisce al sindaco il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti volte a tutelare la salute pubblica e onera, altresì, l’ente comunale di esercitare il controllo sul rispetto della normativa ( 9, 14 L. 447/1995)>>,
<<il TUEL conferisce al sindaco ampi poteri di ordinanza volti a regolare gli orari di vendita e somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche al fine di tutelare le esigenze di riposo e tranquillità dei residenti ( 50 TUEL)>>;
<<analoghi poteri sono, altresì, riconosciuti all’ amministrazione comunale dal lgs. 59/2010 e dalla legge regionale 6/2010. Peraltro, lo stesso consulente tecnico ha ipotizzato una serie di misure che, unitamente ad un’implementazione dell’attività di controllo, potrebbe contribuire a ridurre le conseguenze negative legate al fenomeno della c.d. movida all’interno del quartiere>>.

Conclude quindi che<<Sulla base di ciò, è, dunque, evidente, sulla base del criterio del più probabile che non, che la mancata adozione, da parte del Comune di Milano, dei provvedimenti necessari a contrastare il fenomeno della c.d. movida ha esposto i residenti del quartiere Lazzaretto-Melzo ad immissioni rumorose eccedenti la soglia della normale tollerabilità>>.

8. CONTENUTO DELL’INIBITORIA EX ART. 844 C.C. E ASTREINTE EX ART. 614-bis C.P.C.

Nella causa A i residenti chiedevano di ordinare al Comune la cessazione delle immissioni ovvero l’adozione di misure idonee a ridurre dette immissioni sonore eccedenti la soglia della normale tollerabilità ai sensi dell’art. 844 c.c., con pronuncia accessoria ex art. 614bis c.p.c.. (nella causa B, innestandosi la stessa su una situazione giudiziaria precedente, richiedevano di accertare e dichiarare l’inadempimento del Comune all’assunzione dei provvedimenti atti a garantire i loro diritti e la condanna del Comune a risarcire il danno non patrimoniale patito dagli attori).

Decidendo sul punto, il Tribunale, nella sentenza A, <<attesa la complessità della situazione oggetto di causa – che necessita di una valutazione discrezionale dell’amministrazione in relazione all’utilizzo delle proprie risorse>> ha ritenuto <<preferibile assumere una pronuncia di condanna ad un facere generico, senza l’indicazione degli specifici rimedi da adottare per ricondurre le immissioni entro la soglia della normale tollerabilità>>, in conformità a quanto fatto dalla richiamata sentenza della Corte di Appello di Torino 13.10.2022, n. 1198.

Il Tribunale accoglie anche la domanda sulle astreints ex art. 614bis cpc.

In base a detta disposizione, “con il provvedimento di condanna all’adempimento di obblighi diversi dal pagamento di somme di denaro il giudice, salvo che ciò sia manifestamente iniquo, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dall’obbligato per ogni violazione o inosservanza successiva ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del provvedimento, determinandone la decorrenza”. Inoltre, il giudice può fissare un termine di durata della misura e, per determinare l’ammontare della somma dovuta, tiene conto “del valore della controversia, della natura della prestazione dovuta, del vantaggio per l’obbligato derivante dall’inadempimento, del danno quantificato o prevedibile e di ogni circostanza utile”.

Il Tribunale ha quantificato la somma di denaro in € 4,00 giornalieri per residente ma <<attesa la complessità degli interessi che si contrappongono e la necessità, per il Comune di Milano, di valutare l’allocazione delle risorse a propria disposizione per far cessare le immissioni intollerabili>>, ha ritenuto <<equo assegnare al convenuto un “termine di grazia” per adempiere all’ordine giudiziale. La misura coercitiva viene, quindi, prevista per il ritardo nel ricondurre le immissioni alla normale tollerabilità decorrente dalla scadenza di un termine dilatorio determinato in sei mesi dalla pubblicazione della presente sentenza>>.

9. RISARICIMENTO DEL DANNO

Sulla liquidazione del danno le due sentenze procedono analogamente:

prima ricordano i principi elaborati dalla Cassazione: <<la suprema Corte ha chiarito che “’assenza di un danno biologico documentato non osta al risarcimento del danno non patrimoniale conseguente ad immissioni illecite” (Cass. civ., Sez. Unite, 1.02.2017 n. 6611), escludendo al contempo che il danno non patrimoniale subito in conseguenza di immissioni di rumore superiori alla normale tollerabilità possa “ritenersi sussistente “in re ipsa” (…). Ne consegue che il danneggiato che ne chieda il risarcimento è tenuto a provare di avere subito un effettivo pregiudizio in termini di disagi sofferti in dipendenza della difficile vivibilità della casa, potendosi a tal fine avvalere anche di presunzioni gravi, precise e concordanti sulla base però di elementi indiziari diversi dal fatto in sé dell’esistenza di immissioni di rumore superiori alla normale tollerabilità” (Cass. civ., Sez. VI, ord. 18.07.2019 n. 19434)>>.
poi, alla luce della dell’ intensità delle immissioni riscontrate dalla ctu nonchè dalla documentazione in dalle atti prove orali dai cui emergono criticità e disagi, ravvisano la lesione dei diritti dei residenti;
circa il criterio da utilizzarsi per la liquidazione, reputano convincente e del tutto condivisibile quello adottato, in via equitativa, in una vicenda del tutto analoga dalla Corte d’Appello di Torino 13.10.2022 n. 1198, ovvero le tabelle elaborate dall’Osservatorio per la giustizia civile istituito presso il Tribunale di Milano per il calcolo dell’inabilità temporanea di persone vittime di lesioni colpose, in quanto coerente con la conseguenza pregiudizievole ravvisabile nel caso di specie rappresentata dalla turbativa della vita quotidiana causata dal rumore eccessivo, pari 115,00 pro die, non nella sua interezza, ma adeguandolo al caso di specie, dal momento che non vi è prova di una lesione del diritto alla salute, tale da integrare un danno dinamico relazionale, e in ogni caso che l’entità delle immissioni rumorose varia sia nelle diverse stagioni e risulta oggetto di doglianza nelle ore serali e non anche nella restante parte del giorno si reputa di applicare il medesimo criterio.
quindi, reputano equo riconoscere il 10% di euro 115,00 pro die da ridursi poi ad un terzo in ragione degli altri fattori (in particolare, del numero di ore giornaliere coinvolte dal fenomeno, della sua variabilità nel corso dell’anno e del modo in cui il pregiudizio è stato prospettato) arrotondando ad euro 4,00 pro die il relativo importo e moltiplicandolo per 365 giorni all’anno.

10. IN CONCLUSIONE

Si consolida la giurisprudenza sulla responsabilità del Comune per “danno da movida” nei confronti dei residenti per:

disturbi gravi e continuativi del riposo notturno;
peggioramento delle condizioni di salute;
sensazione di insicurezza generale;
degrado urbano e danneggiamenti di edifici e automobili;
deprezzamento degli immobili.

La movida va al Giudice Ordinario per cui risultano inutili le difese dei Comuni in termini di difetto di giurisdizione (la movida investe diritti soggettivi, non è oggetto di sindacato l’esercizio del potere amministrativo ma l’inerzia della PA soggetta al principio del “neminem ledere”).

Non ci sono spazi per spostare la causa al TAR.

Il Comune è ritenuto responsabile ex art. 844 cc quale proprietario del fondo (in questo caso la strada) per immissioni sonore oltre la normale tollerabilità (fissati dalla regolazione pubblica o superiori a 3dB di rumore di fondo). Risultano inutili le difese dei Comuni sia in via preliminare per difetto di legittimazione passiva sia nel merito per non essere l’autore delle emissioni.

I residenti possono citare direttamente il Comune.

La prova per il Comune di non aver colpa avendo fatto tutto ciò che è in proprio potere risulta estremamente rigorosa stante, da un lato, il fatto che il Tribunale tenga sempre presente l’evidenza oggettiva del dato fonometrico e, dall’altro, il fatto che il Tribunale ravvisi ampi poteri di regolazione da parte degli organi comunali di amministrazione attiva, e, conseguentemente, l’adotti il criterio del “più probabile che non” (abbia fatto tutto ciò che è in proprio potere).

La tutela della salute e del riposo viene considerata dai Tribunali prevalente e non negoziabile. I Comuni devono monitorare i livelli di rumore e intervenire in caso di superamento. I Giudici ordinari ritengono indispensabili non solo attività di controllo ma anche effettive e incisive attività di regolazione (sia ex ante evitando le concentrazioni dei locali, sia ex post giungendo anche alla revoca delle autorizzazioni in caso di violazioni), poteri penetranti che debbono essere esercitati in maniera non formale e sostanzialmente efficace.