LIMITAZIONI ORARIE DEI LOCALI PUBBLICI E DELLA QUIETE EX ART. 9 TUPLS
Si assiste ultimamente, nella prassi e nella giurisprudenza, alla ripresa dell’ordinanze prescrittive ex art 9 TULPS, quale strumento più elastico e meno attaccabile rispetto alle ordinanze contingibili ed urgenti.
di Paolo Negrini
L’inquinamento acustico e la mala movida
Il tema della mala movida e, in particolare la problematica dell’ inquinamento acustico con il relativo “strumentario” di fronteggiamento permane costantemente e ciclicamente al centro dell’ attenzione dei Comuni e delle PL, acuita dai recenti sviluppi del cd “danno da movida”.
Il punto, tutt’altro che facile nella pratica, è riuscire a bilanciare/contemperare interessi concorrenti/confliggenti tra operatori economici (diritto di iniziativa economica privata), frequentatori (diritto di riunione e aggregazione) e residenti (diritto al rispetto della vita privata e familiare) in contesti urbani talora anche interculturali e segnati dal disagio (conflittualità nell’uso dello spazio pubblico, relazioni conflittuali fra i diversi attori sociali).
La governance amministrativa e giudiziaria del fenomeno
Di fronte al problema, la governance dei Comuni è spesso scarsa o inefficace per questioni note: liberalizzazione/semplificazione delle attività economiche e degli orari effettuata dal legislatore statale quale fattore di crescita e sviluppo (concorrenza) che genera esternalità negative, pianificazione comunale residuale, strumenti di contrasto ordinari ed extra ordinem scoordinati e poco incisivi (tra tutti l’ordinanza contingibile e urgente “per fare qualcosa”, rimedi di solito ex post ed emergenziali), assenza/scarsa disponibilità di risorse per operare in orari notturni.
Stante le difficoltà e la conflittualità, nell’analisi giuridica del fenomeno risulta centrale l’analisi della giurisprudenza (che in relazione al “prisma della tutela” può essere penale, civile o amministrativa, in relazione ai rimedi esperiti dai residenti e dagli strumenti utilizzati dall’ente) giungendosi, di fatto, ad una “governance giudiziaria”, le cui indicazioni debbono essere tenute in massima considerazione dai Comuni.
Le prescrizioni ex art. 9 TULPS
Dopo un lungo periodo di assoluto protagonismo delle ordinanze, negli ultimi anni, si registra la progressiva ripresa di un istituto, l’ art. 9 del TULPS, che, viceversa, per un lungo periodo è stato correlativamente forse in ombra e che ora vive, nella pratica e nelle sentenze, una nuova centralità.
Si ricorda che, ai sensi dell’art. 9 TULPS “Oltre alle condizioni stabilite dalla legge, chiunque ottenga un’autorizzazione di polizia deve osservare le prescrizioni che l’autorità di pubblica sicurezza ritenga di imporgli nel pubblico interesse”
La spiegazione della ripresa, in estrema sintesi, come risulta evidente dalla lettura della giurisprudenza che passeremo in rassegna, sta nella sua natura di strumento ordinario, flessibile, caratterizzato da ampia discrezionalità, che non presta il fianco, in sede di ricorso, ai rilievi relativi a tutti i ben noti limiti e parametri, assai vincolanti, richiesti dalle ordinanze contingibili ed urgenti, essendo di contro sufficiente l’elemento di carattere molto più generale e meno stringente, della sussistenza di un interesse pubblico.
Come noto la giurisprudenza, ha sempre stigmatizzato il ricorso ad ordinanza di limitazioni degli orari contingibili e urgenti, specie in relazione a situazioni ricorrenti, laddove sarebbe stato più corretto utilizzare il potere regolamentare riconosciuto ai comuni in via fisiologica piuttosto che emergenziale ovvero utilizzare altri rimedi previsti in via ordinaria dall’ordinamento giuridico.
In questo contesto, le prescrizioni ex art. 9 TULPS si rivelano un efficace strumento di contemperamento tra le esigenze commerciali dell’impresa privata e l’interesse generale al mantenimento della quiete, “convalidato” dalla giurisprudenza., con cui si va ad integrare, con atto del Dirigente competente, il contenuto del titolo abilitativo.
Tuttavia anche le ordinanze ex art. 9 richiedono un’istruttoria volta soprattutto a verificare il nesso causale (ancorchè incolpevole) tra l’attività economica e l’inquinamento acustico.
La giurisprudenza sull’art. 9 TULPS
L’utilizzo dell’art. 9 TULPS era già stato confermato dalla giurisprudenza di merito (in particolare v. TAR Emilia-Romagna, Sez. I, 26.03.2019, n. 73) e, successivamente, anche dal Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sez. V, 14.07.2020, n. 4554 e, recentemente, Consiglio di Stato, sez. V, 14.01.2025, n. 240).
Evidenziamo gli aspetti salienti.
Già il TAR Emilia Romagna Sez. I, 26.03.2019, n. 73 (fattispecie relativa inquinamento acustico generato dalla clientela stazionante davanti all’esercizio pubblico misurato da ARPAE, con prescrizioni di limitazioni dell’orario e altro), aveva ravvisato:
- la legittimità dello strumento (“la circostanza che l’art. 54, comma 3, TUEL contempli una speciale funzione sindacale in materia di orari di esercizi commerciali e pubblici esercizi, per far fronte a situazioni di emergenza, non fa venir meno il generale ed ordinario potere di determinazione delle prescrizioni relative alle singole autorizzazioni di polizia, ivi compresa la fissazione dell’orario di attività (ai sensi dell’art. 9 TULPS) che fa capo ai dirigenti quali titolari dell’ordinaria competenza gestionale ex art. 107 TUEL “) ;
- la necessità dell’accertamento del nesso causale “validando” l’attività istruttoria effettuata al riguardo dall’ente (“deve ritenersi il contributo dell’esercizio gestito dalla ricorrente al fenomeno acustico comprovato dagli esiti degli accertamenti effettuati”).
Poi il Consiglio di Stato, sez. V, 14.01.2025, n. 240 (fattispecie relativa a provvedimento di decadenza dell’autorizzazione all’estensione dell’orario di un bar per superamento dei limiti acustici derivanti dallo stazionamento delle persone fuori dal locale, accertato da ARPAE) aveva del pari:
- riconosciuto la legittimità dello strumento;
- richiesto e “validato” l’attività istruttoria dell’ente (“le puntuali motivazioni indicate nella relazione dell’ ARPAE sono più che sufficienti a supportare la sussistenza del nesso causale…né può ravvisarsi alcun difetto di istruttoria, atteso che il Comune ha effettivamente consentito la partecipazione procedimentale dell’interessato, anche con la sua udizione, ed ha fatto svolgere, attraverso il Corpo di PM, successivamente all’accertamento dell’ARPAE, più sopralluoghi per l’ulteriore completa verifica dei fatti”).
Quindi, con la recente sentenza Consiglio di Stato, sez. V, 14.01.2025, n. 240 (fattispecie relativa a un provvedimento di anticipazione dell’orario per inquinamento acustico sempre derivante da stazionamento di avventori fuori dal locale) l’organo di giustizia amministrativa ha più organicamente e puntualmente stabilito quanto di seguito:
- ampia discrezionalità del potere di ordinanza ex art. 9 TULPS (“va ribadita, come da consolidata giurisprudenza, l’ ampia discrezionalità che connota il potere esercitato dall’amministrazione ex art. 9 TULPS, la quale costituisce atto di concreta gestione ed appartiene, ai sensi dell’art. 107 TUEL, alla competenza del dirigente che ha emanato l’autorizzazione cui essa inerisce. Per l’effetto, chiunque ottenga un’autorizzazione di polizia deve osservare le prescrizioni che l’autorità di pubblica sicurezza ritenga di imporgli nel pubblico interesse e che ne integrano il contenuto, incontrando l’azione amministrativa il solo limite dell’ incoerenza e della manifesta irragionevolezza; in tale contesto, peraltro, trova applicazione anche il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, quale corollario del principio di buona amministrazione, ex art. 97 Cost., alla luce del quale occorre verificare (da ultimo, Cons. Stato, III, 26 giugno 2019, n. 4403): a) l’idoneità della misura, cioè il rapporto tra il mezzo adoperato e l’obiettivo avuto di mira, sicché l’esercizio del potere è legittimo se la soluzione adottata consente di raggiungere l’obiettivo); b) la sua necessarietà, ossia l’assenza di qualsiasi altro mezzo idoneo, tale da incidere in misura minore sulla sfera del singolo, sicché la scelta tra tutti i mezzi in astratto idonei deve cadere su quello che comporti il minor sacrificio del soggetto); c) l’adeguatezza della misura, ossia la tollerabilità della restrizione che comporta per il privato, sicché l’esercizio del potere, pur se idoneo e necessario, è legittimo soltanto se riflette una ragionevole ponderazione degli interessi in gioco”);
- non rileva, ai fini della legittimità del provvedimento, la circostanza che i fatti lesivi dell’interesse tutelato siano o meno imputabili all’esercente del locale o a terzi non avendo la misura carattere sanzionatorio bensì preventivo (“Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (ex multis, Cons. Stato, 14 luglio 2020, n. 4554), la possibilità per l’amministrazione di ordinare la chiusura anticipata di un pubblico esercizio per ragioni legate alla tutela della quiete pubblica trova fondamento nell’art. 9 TULPS….a nulla rilevando – ai fini della legittimità del provvedimento – la circostanza che i fatti lesivi dell’interesse pubblico tutelato fossero o meno imputabili all’esercente del locale o a terzi (non avendo la misura adottata carattere sanzionatorio, bensì preventivo”); da evidenziare che in tal senso non rileva neppure il fatto che la ricorrente abbia documentato “di essersi avvalsa, in forza di un contratto stipulato con un istituto di vigilanza, di addetti di servizio di controllo che avevano anche il compito di evitare schiamazzi nelle ore notturne”;
- non rileva la deregulation sugli orari del commercio, poiché le limitazioni sono sempre possibili per motivi imperativi di interesse generale (argomento che vale anche per gli altri strumenti di intervento utilizzabili dalla PA);
- accertamento della fonte di produzione del rumore (“la procedura di accertamento (descritta nei verbali di sopralluogo – la cui valenza legale di atto pubblico non è oggetto di contestazione – della fonte di produzione dei rumori e della sua localizzazione nel locale (recte, nei suoi avventori) risulta sufficientemente dettagliata e precisa, ai fini della motivazione del provvedimento adottato”) (il concreto legame/nesso causale tra attività commerciale e problematiche di disturbo era stato accertato con rilievi fonometrici, riprese video/fotografiche, verbali di SIT, verbali di sopralluogo).
