IL POTERE DI INTERVENTO DEL QUESTORE TRA POLIZIA AMMINISTRATIVA E PUBBLICA SICUREZZA
di Saverio Linguanti
Nonostante la polizia amministrativa ed il commercio siano materie nettamente distinte dalla pubblica sicurezza ed attribuite alla competenza legislativa delle Regioni che in virtù del principio di sussidiarietà hanno poi investito i comuni di tale competenza, nonostante ciò i legami ed i risvolti che possono riscontrarsi tra le citate materie e la sicurezza ed ordine pubblico sono molti ed altrettanto evidenti.
La parallela coesistenza normativa ha fatto si che il legislatore nazionale, anche dopo l’attribuzione alle regioni delle competenze suddette, abbia mantenuto un tipico potere di intervento del Questore per motivi di ordine pubblico, moralità e buon costume e sicurezza della collettività in relazione a tutte le attività commerciali e di somministrazione, ma non solo. Il motivo è facilmente intuibile quando si pensi che lo Stato ha competenza normativa esclusiva, derivante dalla Costituzione, proprio nelle materie della sicurezza ed ordine pubblico.
L’articolo 100 del TULPS R.D n. 773/1931 rappresenta il tipico potere di intervento attribuito dal legislatore al Questore per motivi di ordine pubblico, moralità, buon costume e sicurezza dei cittadini. Tale potere fa mantenere dunque una relazione funzionale tra le materie “polizia amministrativa e commercio” e la “pubblica sicurezza ed ordine pubblico”, e l’intreccio di relazioni e competenze fa sì che il Questore possa intervenire per i motivi sopra citati per esempio per sospendere una attività di somministrazione nel momento in cui un esercente, con il trattenimento musicale svolto seppur in forma complementare e le sue conseguenza pratiche, provochi una lesione dei diritti della collettività in particolare sia messa a rischio l’incolumità pubblica, o più semplicemente quando l’attività di un esercizio pubblico rappresenti un potenziale rischio per la sicurezza o anche la moralità.
IL RUOLO E LA FIGURA DEL QUESTORE
La figura del Questore nel corso degli anni ha subìto trasformazioni rispetto alla originaria organizzazione ed amministrazione della pubblica sicurezza prevista nel Regno di Sardegna, che venne costituita giuridicamente con la legge 30 settembre 1848, n. 798 emanata da Carlo Alberto di Savoia. Tale ordinamento fu poi recepito dalla legge di unificazione amministrativa 20 marzo 1865 e l’amministrazione della pubblica sicurezza fu posta alle dipendenze del Ministero degli interni e, a livello periferico, dei prefetti (nelle province) e dei sottoprefetti (nei circondari).
Successivamente con la legge 21 dicembre 1890, n. 7321 fu istituito in ogni capoluogo di provincia, alle dipendenze del prefetto, un Ufficio Provinciale di Pubblica Sicurezza ed in ogni capoluogo di circondario, alle dipendenze del sottoprefetto, un Ufficio Circondariale di Pubblica Sicurezza ; la medesima legge stabilì anche che nelle città capoluogo di provincia con popolazione superiore a centomila abitanti, all’Ufficio Provinciale di Pubblica Sicurezza potesse essere preposto un questore, ma in ogni caso, l’Ufficio Provinciale di Pubblica Sicurezza restava una divisione amministrativa della prefettura.
Successivamente la legge n. 7321 confluì nel testo unico sugli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza emanato con il regio decreto 21 agosto 1901, n. 409 che articolò l’assetto organizzativo dell’amministrazione della pubblica sicurezza a livello periferico.
Si arriva in seguito al testo unico approvato con regio decreto 31 agosto 1907, n. 690 che confermò il quadro organizzativo del R.D n. 409 con gli Uffici Provinciali di Pubblica Sicurezza e gli Uffici Circondariali di Pubblica Sicurezza che facevano parte, rispettivamente, degli uffici di Prefettura e di Sottoprefettura.
In seguito si deve attendere il 1927 per vedere una nuova riforma delle autorità di pubblica sicurezza con il regio decreto legge 14 aprile 1927, n. 593 e l’autorità di pubblica sicurezza venne distinta in provinciale e locale, abolendo l’autorità circondariale data la precedente soppressione delle Sottoprefetture.
Appena quattro anni dopo entra in vigore il nuovo testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, il regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, con il quale il questore divenne l’autorità provinciale di pubblica sicurezza confermando l’istituzione di una sede di Questura in ogni capoluogo di provincia ed eliminando gli Uffici Provinciali di Pubblica Sicurezza non sede di Questura. Il Testo Unico del 1931 prevede le seguenti funzioni dell’autorità di pubblica sicurezza:
1) mantenimento dell’ordine pubblico;
2) mantenimento della sicurezza dei cittadini, loro incolumità e tutela della proprietà;
3) cura l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle provincie e dei comuni, nonché delle ordinanze delle Autorità;
4) presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni;
5) per mezzo dei suoi ufficiali, ed a richiesta delle parti, provvede alla bonaria composizione dei dissidi privati.
Il TULPS conferma che l’autorità di pubblica sicurezza è provinciale e locale e che le attribuzioni dell’autorità provinciale di pubblica sicurezza sono esercitate dal prefetto e dal questore; quelle dell’autorità locale dal capo dell’ufficio di pubblica sicurezza del luogo o, in mancanza, dal Sindaco.
Il testo unico del 1931 è tutt’ora in vigore seppure con modifiche intervenute allorquando la Corte costituzionale, tra il 1956 ed il 1971, ha invalidato alcune disposizioni approvate nel ventennio fascista sulla pubblica sicurezza.
A partire dunque dalla legge 20 marzo 1865, n. 2248 la figura del Questore si è caratterizzata per la dimensione provinciale della funzione e per la parziale progressiva autonomia dal sistema delle Prefetture nel quale era stato originariamente inserito.
In particolare il T.U.L.P.S. R.D 18 giugno 1931, n. 773 ed il relativo Regolamento R.D n. 635/1940 hanno sancito l’autonomia decisionale ed operativa acquisita dal Questore nell’esercizio quotidiano delle proprie funzioni, anche se è bene ricordare che l’articolo 2 del RD n. 635/1940 stabilisce che il Prefetto sopraintende alla pubblica sicurezza ed, in particolare, esercita nella provincia le attribuzioni deferite dalle leggi, alla sulla competenza, mentre il successivo articolo 3 prevede che il Questore ha, alla dipendenza del Prefetto, la direzione tecnica di tutti i servizi di polizia e d’ordine pubblico nella provincia ed esercita tutte le altre attribuzioni deferite dalle leggi alla sua competenza.
Ma la parziale e progressiva autonomia delle figura del Questura trova consacrazione nella legge di riforma dell’ordinamento della pubblica sicurezza 1 aprile 1981, n. 121, che all’articolo 13 cosi sancisce:
Il prefetto è autorità provinciale di pubblica sicurezza. Il prefetto ha la responsabilità generale dell’ordine e della sicurezza pubblica nella provincia e sovraintende all’attuazione delle direttive emanate in materia. Assicura unità di indirizzo e coordinamento dei compiti e delle attività degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza nella provincia, promuovendo le misure occorrenti.
A tali fini il prefetto deve essere tempestivamente informato dal questore e dai comandanti provinciali dell’Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza su quanto comunque abbia attinenza con l’ordine e la sicurezza pubblica nella provincia.
Il prefetto dispone della forza pubblica e delle altre forze eventualmente poste a sua disposizione in base alle leggi vigenti e ne coordina le attività.
Il prefetto trasmette al Ministro dell’interno relazioni sull’attività delle forze di polizia in riferimento ai compiti di cui al presente articolo. Il prefetto tiene informato il commissario del Governo nella regione sui provvedimenti che adotta nell’esercizio dei poteri ad esso attribuiti dalla presente legge.
Il successivo articolo 14 della legge n. 121 del 1981 individua invece il ruolo e la figura del Questore definendolo anch’esso autorità provinciale di pubblica sicurezza ed attribuendogli la direzione, la responsabilità e il coordinamento, a livello tecnico operativo, dei servizi di ordine e di sicurezza pubblica e dell’impiego a tal fine della forza pubblica e delle altre forze eventualmente poste a sua disposizione.
A tale scopo il questore deve essere tempestivamente informato dai comandanti locali dell’Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza su quanto comunque abbia attinenza con l’ordine e la sicurezza pubblica.
Dunque il ruolo del Questore ricavabile dalla legge n. 121/1981 appare sempre più orientato ad una posizione autonoma rispetto al Prefetto, con pienezza di funzioni e di responsabilità, senza un vero e proprio rapporto di dipendenza gerarchica, con i poteri di direzione, responsabilità e coordinamento “a livello tecnico-operativo, dei servizi di ordine e di sicurezza pubblica” gli consentono di impiegare la forza pubblica e le altre forze di polizia poste a sua disposizione.
Nell’affrontare le questioni attinenti la sicurezza e l’ordine pubblico lo strumento più significativo di cui il Questore si avvale è quello della ordinanza di servizio prevista dall’art. 37 del d.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782. Questo tipico strumento ricava sia dall’art. 37 del d.P.R. n.782/1985, ma soprattutto dalle principali norme speciali che disciplinano la materia della pubblica sicurezza quindi in primis il TULPS R.D n. 773/1931, il suo Regolamento di esecuzione R.D n. 635/1940 e la legge 121/1981. In modo particolare tra le disposizioni della legge n.121/1981 rilevano:
– l’art. 14 della legge 121/1981 che individua il Questore come autorità di Pubblica Sicurezza con compiti di direzione, responsabilità e coordinamento dei servizi di ordine e di sicurezza pubblica;
– l’art. 16 della stessa legge che, ai fini dell’ordine e della sicurezza pubblica, elenca le forze di polizia soggette alle suddette funzioni di direzione e coordinamento;
– l’art. 3, lettera c), legge 121/1981 il quale precisa che le funzioni dell’amministrazione della pubblica sicurezza sono esercitate anche “dagli ufficiali e agenti di p.s. sotto la direzione delle Autorità centrali e provinciali di pubblica sicurezza”;
– l’art. 66, comma 6, della legge n. 121/1981 il quale stabilisce che “gli appartenenti ai ruoli della Polizia di Stato, dell’Amministrazione civile dell’interno nonché delle altre forze di polizia e delle altre amministrazioni dello Stato sono tenuti all’osservanza delle disposizioni loro impartite in ragione della funzione da essi esercitata nell’ambito della organizzazione centrale e periferica dell’Amministrazione della pubblica sicurezza”.
LO STRUMENTO DELL’ARTICOLO 100 DEL TULPS
Come detto, l’articolo 100 del TULPS R.D n. 773/1931 rappresenta il tipico potere di intervento attribuito dal legislatore al Questore per motivi di ordine pubblico, moralità, buon costume e sicurezza dei cittadini.
La natura giuridica e l’inquadramento di questo potere speciale è da tempo oggetto di discussione in dottrina e parzialmente in giurisprudenza in quanto la speciale attribuzione deve necessariamente muoversi tra due diritti costituzionali fondamentali, la libera iniziativa economica e la pubblica sicurezza ed incolumità dei cittadini. L’esame della giurisprudenza del Consiglio di Stato ci aiuta a fornire un quadro d’insieme sufficientemente chiaro delineando limiti e possibilità: secondo i supremi giudici le ragioni che giustificano l’adozione della misura interdittiva dell’articolo 100 TULPS della sospensione di una licenza, “sono rappresentate da esigenze di ordine pubblico, oggettivamente considerate, a prescindere dalle eventuali responsabilità del titolare della gestione; conseguentemente risulta essere priva di rilievo la eventuale distinzione tra soggetto titolare della licenza e soggetto responsabile dei fatti che hanno messo in pericolo l’ordine pubblico”.(Sez. VI, sent. n. 4940 del 22-08-2006 (ud. del 09-05-2006). Gli stessi giudici nella medesima sentenza n. 4940/2006 affermano che “la finalità che persegue la disposizione di cui all’art. 100 T.U.L.P.S. non è quella di sanzionare la condotta del gestore di un pubblico esercizio per avere consentito la presenza, nel proprio locale, di persone potenzialmente pericolose per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, ma quella di impedire, attraverso la chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale; per questo motivo si ha riguardo esclusivamente alla esigenza di tutela dell’ordine e sicurezza dei cittadini, prescindendo dalla responsabilità dell’esercente”.
Sempre il Consiglio di Stato ha ritenuto che “ai fini della sospensione della licenza di un esercizio, l’art. 100 del T.U.L.P.S. non ha riguardo alla possibilità più o meno effettiva per il titolare dell’esercizio pubblico in questione di conoscere la pericolosità dei clienti o i loro precedenti penali ovvero di impedire agli stessi di soffermarsi presso il proprio locale, bensì alla esigenza obiettiva di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, indipendentemente da ogni responsabilità dell’esercente; ciò che rileva, infatti, nella ratio del legislatore, è l’effetto dissuasivo sui soggetti indesiderati, i quali, da un lato, sono privati, per qualche tempo, di un luogo di abituale aggregazione, dall’altro, sono resi avvertiti della circostanza che la loro presenza in detto luogo è oggetto di attenzione da parte delle Autorità preposte”. (Sez. VI, sent. n. 1563 del 06-04-2007). Ed ancora, che “il provvedimento ex art. 100, R.D. n. 773/1931 ha prevalente natura di misura cautelare, con finalità di prevenzione rispetto ai pericoli che possono minacciare l’ordine e la sicurezza pubblica; ne consegue che esso prescinde dall’accertamento della colpa del titolare del pubblico esercizio, essendo prevalente la finalità dissuasiva della frequentazione malavitosa indotta dal periodo di chiusura obbligatoria dell’esercizio stesso” (Consiglio di Stato Sez. VI, sent. n. 505 del 07-02-2007).
Per quanto riguarda invece l’operatività della disposizione dell’articolo 100 TULPS è pacifico secondo i supremi giudici che il potere del Questore non sia limitato ai soli pubblici esercizi di somministrazione e precisamente che: “l’art. 100 T.U.L.P.S. non è ricompreso tra quelli espressamente abrogati dall’art. 30 del D.Lgs. 114/1998; tale nuova disciplina, che ha regolamentato “ex novo” la materia del commercio, infatti, non è affatto incompatibile con le norme del Testo Unico, riguardando il corretto esercizio dell’attività commerciale e non anche i profili della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (per i quali continua dunque ad applicarsi il Testo Unico). L’Autorità di P.S., secondo la previsione di cui all’art. 100 T.U.L.P.S., può precedere alla revoca della licenza dell’esercizio commerciale, nel caso in cui si reiteri la situazione che vede l’esercizio stesso abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose per l’ordine pubblico. (Sez. VI, sent. n. 4940 del 22-08-2006).
La natura cautelare del provvedimento del Questore deve in goni caso basarsi su un nesso di causalità tra comportamento e pericolosità anche potenziale ed esercizio destinatario del provvedimento. A tale proposito i supremi giudici hanno ritenuto, nel caso di sospensione di licenza di un esercizio commerciale in applicazione dell’art. 100 T.U.L.P.S., la circostanza che “una rissa (elemento determinante ai fini della sospensione) tra gruppi di giovani di differente etnia si sia accesa dopo un certo intervallo di tempo dall’uscita degli stessi dal locale e all’esterno dello stesso ………….ma che il fatto che il dissidio in questione abbia avuto inizio all’interno del locale (con reciproci insulti e minacce) è indice del fatto che all’interno dello stesso si è creata una situazione di tensione sostanzialmente adatta allo sviluppo della contesa, sfociato, poi, in forme di aggressione all’esterno del locale medesimo” ; tale situazione è stata giudicata idonea a legittimare l’intervento dell’autorità di P.S. che, attraverso l’adozione di misure di sospensione è finalizzata a “dissuadere i soggetti indesiderati attraverso la chiusura, limitata nel tempo, del locale costituente occasione prima di aggregazione ed il segnale che la loro presenza in detto luogo è oggetto di specifica attenzione da parte degli organi a ciò deputati”. (CdS Sez. VI, sent. n. 1563 del 06-04-2007).
In altri termini, che la misura della sospensione della licenza di un esercizio abbia prevalente natura di misura cautelare, con finalità di prevenzione, è stato ripetutamente affermato anche in svariate pronunce di primo grado, sottolineando come l’articolo 100 TULPS risponda alla ratio di “produrre un effetto dissuasivo su soggetti ritenuti pericolosi, i quali da un lato sono privati di un luogo di abituale aggregazione e dall’altro sono avvertiti della circostanza che la loro presenza in detto luogo è oggetto di attenzione da parte delle autorità preposte, indipendentemente dalla responsabilità dell’esercente” ( si veda tra le altre : TAR Calabria, Reggio Calabria, Sez. I, 23 marzo 2011, n. 203; TAR Campania, Napoli, Sez. III, 8 giugno 2010, n. 13047; TAR Toscana, Firenze, Sez. I, 16 maggio 2006, n. 2325).
E’ senza dubbio interessante questo aspetto o meglio questa finalità dissuasiva del provvedimento del Questore, che attraverso la temporanea chiusura del locale persegue una duplice finalità : evitare il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale e, nel contempo, prevenire il reiterarsi di situazioni di questa natura, rendendo consapevoli i soggetti protagonisti di comportamenti criminosi e/o intollerabili del fatto che la loro presenza è stata rilevata ed attenzionata dall’autorità, ed in questo modo indurli ad allontanarsi o a modificare la loro condotta.
Nell’adozione del provvedimento dell’articolo 10 TULPS il Questore possiede una discrezionalità ampia nel valutare i fatti di potenziale pericolo per la sicurezza dei cittadini e l’ordine pubblico; la giurisprudenza è concorde nel ritenere che questa sua valutazione ed apprezzamento determina l’impossibilità per il giudice amministrativo di sindacarne la legittimità eccezion fatta per casi di manifesta irrazionalità o disomogeneità.
Dal punto di vista motivazionale secondo la giurisprudenza è sufficiente “la semplice rappresentazione della sussistenza dei presupposti che, a giudizio dell’organo preposto alla tutela dell’ordine pubblico, configurino la situazione di pericolo da prevenire ed evitare” (si veda per tutte TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 5 febbraio 2010, n. 278). Allo stesso tempo, avendo come già detto natura cautelare, il provvedimento del Questore possiede di per se stesso ragioni di urgenza, e per questo l’Amministrazione non è tenuta alla comunicazione dell’avvio del procedimento all’interessato (si veda tra le altre, C.d.S., Sez. VI, 19 agosto 2009, n. 4986; TAR Campania, Napoli, Sez. V, 19 marzo 2010, n. 1523; TAR Toscana, Firenze, Sez. I, 16 maggio 2006, n. 2325).
Per concludere dunque, la ratio della misura del Questore risiede nella attribuzione all’autorità di pubblica sicurezza di un potere specifico di sospendere una attività commerciale od un esercizio pubblico ogni qual volta l’autorità stessa ritenga di individuare i presupposti anche potenziali di un pericolo per la collettività in relazione all’ordine pubblico, sicurezza, moralità o buon costume. Nonostante gli effetti pratici , tale potere non rappresenta una misura repressiva o sanzionatoria e trova la sua motivazione nel bilanciamento dei due interessi costituzionalmente garantiti dell’interesse privato, tra cui la libera iniziativa economica, e della pubblica sicurezza ed incolumità pubblica. In questo bilanciamento di interessi coinvolti l’adozione della misura cautelare dimostra come l’interesse privato possa essere sacrificato in nome di un interesse pubblico superiore, e l’unico limite riscontrabile sarà la valutazione della proporzionalità della misura adottata.
Il principio di proporzionalità
Il principio di proporzionalità costituisce uno dei parametri fondamentali di riferimento utilizzati per valutare il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa da parte della pubblica amministrazione. Questo principio nasce nell’ordinamento giuridico comunitario e la sua applicabilità, secondo quanto stabilito dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea impone una triplice indagine, cioè in tre direzioni. Infatti dopo che si è accertato la necessità di adottare la misura, e dopo aver valutato la sua idoneità in rapporto allo scopo che si vuole raggiungere, l’amministrazione deve individuare la misura strettamente proporzionata rispetto al fine che si vuole raggiungere.
Il principio di proporzionalità che grande peso ricopre oggi nel nostro ordinamento è anche ricavabile dalle disposizioni costituzionali, in particolare dal principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 (si veda Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 aprile 2006, n. 2087; T.A.R. Lombardia – Brescia,19 dicembre 2005, n. 1356; Consiglio di Stato, Sez. VI, 25 giugno 2002, n. 3476; Consiglio di Stato, Sez. V, 30 aprile 2002, n. 2294).
L’applicabilità in concreto del principio di proporzionalità comporta che l’amministrazione chiamata d adottare una misura restrittiva verso il privato tenga presente che il sacrificio imposto “non deve andare oltre le esigenze di tutela che si devono garantire nell’immediatezza, e che il pubblico interesse deve essere equamente contemperato con quello privato sacrificato”.
Questa visione giurisprudenziale è ad onor del vero però in alcune sentenze orientata verso una maggior preminenza dell’interesse pubblico, ed i supremi giudici del Consiglio di Stato hanno talvolta sottolineato che “il principio secondo il quale il provvedimento deve comportare il minore sacrificio possibile per il privato, non ha valenza assoluta, dovendo contemperarsi con l’esigenza di risolvere, nel più breve tempo possibile e nel preminente interesse pubblico, gli inconvenienti accertati dagli organi competenti”. (per tutte vedi Consiglio di Stato sentenza sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2830).
